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Sexta, 27 de Março de 2020, 00h00

Ética e probidade em cenários de emergência

Natel Laudo da Silva

O oportunista é “que ou quem aproveita as oportunidades, normalmente sem preocupações éticas” (dicionário priberam). No entanto, que já fique claro: ainda bem que os oportunistas éticos existem e não são poucos!

Em cenários de emergência, sejam eles locais, como no caso de desastres naturais, ou até mesmo internacionais, como no caso de pandemias, é assustador perceber como algumas atitudes humanas revelam o oportunismo antiético em se aproveitar dessas mazelas que afligem a sociedade.

São muitas as notícias de prática abusiva de preços de produtos e insumos de saúde em situação de pandemia, em que a procura é maior que a oferta. Fraudes cibernéticas envolvendo uma doença de alcance mundial, a partir de informações ditas de “utilidade pública” para contaminar computadores. Pessoas comercializando produtos falsos ou sem qualidade comprovada, com preços mais competitivos, com a promessa de efetiva proteção em um ambiente de emergência. E as tão noticiadas e espalhadas fake news, que se propagam como instrumento de falsa verdade em uma sociedade globalizada cada vez mais vulnerável.

Diante de tais atitudes, percebe-se quão atuais são as palavras de Immanuel Kant, que em sua obra “Doutrina do Direito”, ainda em 1796, escreveu: “É preciso sair do estado natural, no qual cada um age em função dos seus próprios caprichos, e convencionar com todos os demais em submeter-se a uma limitação exterior, publicamente acordada, e, por conseguinte, entrar num estado em que tudo que deve ser reconhecido como seu é determinado pela lei”.

Kant estava simplesmente afirmando a necessidade de passar de um estado de natureza, em que as pessoas agem de forma egoísta, para um estado civil, em que a vida em comum é regulada pela lei, como forma de justiça pública.

No âmbito da Administração Pública, cenários de emergência não podem servir para oportunizar atos e procedimentos que afrontem princípios constitucionais irrenunciáveis como o interesse público, a moralidade, a impessoalidade, a eficiência e a legalidade. Princípios estes, relacionados e informados, de forma mais ampla, pela ética e probidade.

O agente público, seja ele agente político, servidor, ou colaborador eventual, deve ser ético em sua atuação, a partir de um conjunto de regras e preceitos de ordem valorativa e moral; e exercer suas funções com probidade e integridade de caráter, de acordo com regras normativas e princípios éticos e morais estabelecidos na sociedade.

Nesse contexto, os entes públicos não devem, mesmo em situações de emergência notórias e constatadas, em vias oportunistas e antirrepublicanas, contratar particulares de forma ampla e irrestrita.

Com base na Lei Federal 13.979/2020, que dispôs sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública internacional decorrente do coronavírus, os entes públicos têm como referência uma nova regra de caráter geral e temporário, prevista no art. 4º, que trata de possível dispensa de licitação, mas não podem adotá-la de forma ilimitada e irresponsável.

Devem-se atentar aos requisitos indicados nessa Lei, combinando-os com outros preceitos normativos como os da Lei 8.666/93.

Cabe enfatizar que, de acordo com a Lei 13.979/2020, a dispensa de licitação lá indicada só pode ocorrer para aquisição de bens, serviços e insumos de saúde destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do coronavírus. E ainda: a contratação direta para tal cenário deve ser temporária e aplica-se apenas enquanto perdurar a emergência de saúde, prezando-se pela efetiva transparência das aquisições realizadas, disponibilizando-as em site oficial na internet.

Conforme art. 4º-B da mesma Lei Federal, mesmo sendo uma regra especial de dispensa temporária, deve-se comprovar a ocorrência da emergência e a necessidade de seu pronto atendimento; demonstrar a existência de risco a segurança de pessoas, obras, prestação de serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares; e limitar-se à contratação de parcela necessária ao atendimento da situação de emergência.

De certa forma, tal hipótese temporária de contratação está alinhada à possibilidade de licitação dispensável prevista no inciso IV, do art. 24, da Lei 8.666/93, em que se prevê a compra direta nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares.

Mas que fique bem demarcado: de acordo com as Leis 8.666/93 e 13.979/2020, essa hipótese de contratação só pode ocorrer para os bens e serviços necessários ao atendimento da situação emergencial.

Além disso, aplica-se também o art. 26, parágrafo único, da Lei 8.666/93, de forma que a dispensa para contratação emergencial deve atender aos requisitos de: caracterização da situação emergencial que justifique a dispensa; razão da escolha do fornecedor ou executante; e justificativa do preço.

O que se busca resguardar é a comprovação do nexo da emergência com a contratação direta; não permitir direcionamentos na compra; e evitar os sobrepreços e superfaturamentos.

Dessa forma, apesar de haver disposições legais que flexibilizam as contratações públicas no cenário de emergência, estas não podem descambar para situações sem enquadramento e destoantes da lei.

Para viabilizar outras contratações por dispensa de licitação que não se enquadrem no caso de emergência, o administrador público deverá amoldá-las em outras hipóteses da lei. E, ainda que realize a contratação direta por inexigibilidade de licitação (art. 25, da Lei 8.666/93), com justificativas na circunstância emergencial, também deve observar os requisitos do art. 26.


Apesar de a Lei 13.979/2020 não exigir que o ente público confirme a situação de emergência local por meio de decreto, é louvável perceber que muitos entes têm editado decretos para estabelecer definições e procedimentos que incluem as contratações públicas no ambiente de emergência, todavia, o objeto de tais instrumentos jurídicos deve observar os ditames da lei e os princípios fundamentais da Administração Pública.

Segundo o TCU, a mera existência de decreto municipal declarando a situação do município como emergencial não é suficiente para justificar a contratação por dispensa de licitação, devendo-se verificar se os fatos relacionados à contratação se amoldam à hipótese de dispensa prevista na lei (Acórdão nº 2.504/2016-Plenário).

No ambiente jurisprudencial, quanto às contratações emergenciais, o TCE/MT entende que a responsabilização pela “emergência fabricada” deve ser apurada de forma rigorosa e individualizada pela Administração, sob pena de responsabilidade por omissão da autoridade competente; e as compras diretas devem ser formalizadas em processo administrativo licitatório, visando a cumprir a lei e os princípios da impessoalidade, moralidade, probidade e julgamento objetivo (Resolução de Consulta 23/2012). Além disso, mesmo na hipótese de contratação emergencial para prestação de serviços, é necessária a elaboração de Projeto Básico ou Termo de Referência (Acórdão nº 18/2018-Tribunal Pleno).

Observe-se que a Lei 13.979/2020 permitiu, nas contratações para aquisição de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência decorrente do coronavírus, a apresentação de termo de referência simplificado ou de projeto básico simplificado, nos termos do art. 4º-E, mas não exclui em absoluto a necessidade desses documentos.

Enfim, sem nenhuma intenção de realizar um estudo jurídico amplo, esta mensagem pretende deixar um alerta pedagógico quanto a evitar contratações inoportunas no cenário de emergência.

Importante enfatizar a atuação de muitos agentes públicos, sempre dotados de profissionalismo, ética e probidade, que se aproveitam dos cenários de risco e emergência para demonstrar ainda mais seus atributos de dedicação, empatia, altruísmo e solidariedade.

Destaque positivo também seja dado à adoção de legislação específica pelos entes públicos, voltada ao implemento de medidas e procedimentos emergenciais em situação de risco à saúde pública, o que denota necessária e efetiva preocupação com a proteção da coletividade e com a dignidade da pessoa humana.


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Natel Laudo da Silva

Auditor Público Externo do TCE/MT; Mestrando em Direito (UFMT); Advogado, Economista e Matemático; Especialista em: Direito do Estado, Direito da Administração Pública, Contabilidade Pública e Matemática; atualmente coordena as atividades de sistematização da jurisprudência do TCE/MT.


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