Revista TCE - 6ª Edição

194 Artigos podem ser consideradas como normati- zações válidas para dispor sobre sanções. Isso porque o princípio da legalidade traz implícito certos requisitos quando da elaboração da lei. Dentre eles, cita- -se a competência e a matérias tratadas, descritos na própria Carta Política. Nesse esteio, o texto constitucional, ao se referir à legalidade, atine a lei em sentido estrito , entendida como norma jurídica aprovada pelo Legislativo e san- cionada pelo Executivo, que abrange tão- -somente as leis complementares (aquelas com quórum de maioria absoluta) e as leis ordinárias (aquelas com quórum de maioria simples). Os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios seguirão, por sua vez, o mesmo proce- dimento legal utilizado pelo Tribunal de Contas da União, pelo que determina o artigo 75 da Constituição Republicana. Por conseguinte, o Congresso Nacional, bem como as Assembleias Estaduais e as Câmaras Municipais, ao aprovarem uma lei de organização dos Tribunais, deve- rão se valer de lei stricto sensu. Eis que se conclui que o tipo legal para se criar, es- tatuir e impor sanções, inclusive multa, será de lei complementar ou lei ordinária . Feitas essas considerações, parte-se agora ao estudo minucioso sobre a espé- cie de sanção multa, a qual está expres- samente especificada no artigo 71, inciso VIII, da Constituição e frequentemente é aplicada pelas Cortes de Contas. Ela pode ser considerada como uma pena pecuniária, uma sanção legal desfavorá- vel, consistente no pagamento de valor em pecúnia. João Roberto Parizzato, ci- tado por Cláudio Renato do Canto Fa- rag (2011), conceitua multa como “pena pecuniária imposta a alguém em virtude de infringência de determinada obriga- ção legal ou contratual”. Noutro giro, faz-se mister esclarecer que as multas podem ser aplicadas em quaisquer esferas, seja cível, penal ou administrativa, desde que respeitados, respectivamente, os valores mínimos estipulados em lei, a tipicidade penal e a previsão legal. Os Tribunais de Con- tas, como órgãos constitucionais, têm suas atividades regidas pelas normas re- lativas à esfera administrativa, assim a multa proferida por ele será de caráter administrativo. A aplicação de multa, na seara das Cortes de Contas, foi muito bem escla- recida na opinião de Leonardo de Araújo Ferraz (2011), assessor da Corregedoria do Tribunal de Contas de Minas Gerais, que assim explica: “as multas aplicadas pelos Tribunais de Contas podem ter duas repercussões, a de multa-sanção e de multa-coerção”. A primeira se refere à aplicação de multa por irregularidade de contas; já a segunda refere-se ao não- -cumprimento de obrigações públicas impostas pela legislação, como no caso do envio periódico de relatórios. Desta feita, é salutar dizer que, por mais que a disposição acerca da sanção no âmbito do controle externo tenha de ser através de lei em sentido estrito, o tipo de lei, se complementar ou ordiná- rio, não é faculdade do Poder Legislati- vo, é somente opção política do Poder Constituinte originário ou decorrente. Em regra, deve ser elaborada por lei or- dinária e somente uma disposição con- trária nos dispositivos da Carta Maior poderá determinar que seja elaborada lei complementar. Ainda que haja essa limitação cons- titucional para a imposição de sanções aos administrados, é preciso ressaltar que a regulamentação do Poder Execu- tivo ou administrativa, voltada, pura e simplesmente, a padronizar a discricio- nariedade do gestor público, poderá ser processada por quaisquer das espécies previstas no artigo 59 da Constituição. Neste caso, não haveria inovação jurídi- ca criadora de novo tipo de sanção; tra- tar-se-ia apenas de uma regulamentação qualitativa da atividade administrativa. Isso explica a possibilidade do Plenário de um Tribunal, através de instrução normativa, determinar a dosimetria da sanção, desde que na proporção que a lei, em sentido estrito, permitisse. Nesse diapasão, é proveitoso falar da revogação em face de leis stricto sensu que extingam, instituam novas possibi- lidades ou alterem a forma de aplicação das multas. Para isso, deve-se sempre ter em conta que a multa aplicada pelas Cortes de Contas são, necessariamen- te, administrativas, muito embora seja estipulada para sancionar ou coagir o administrador. Sendo administrativa, não cumpre falar em retroatividade de lei para beneficiar réu, já que não se re- veste de natureza penal. Entretanto, uma ressalva pode ser colocada à supracitada assertiva. Quan- do se compara a multa das Cortes de Contas com as multas fiscais e tributá- rias, verifica-se que o Código Tributário Nacional, em seu artigo 106, inciso II, legisla de forma diferenciada, in verbis : a lei aplica-se a ato ou fato pretérito: tratando-se de ato não definitivamente julgado: a) quando deixe de defini-lo como infração; b) quando deixe de tratá- -lo como contrário a qualquer exigência de ação ou omissão, desde que não tenha sido fraudulento e não tenha implicado em falta de pagamento de tributo; c) quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática (BRASIL, 1966). Nesse sentido, se a lei nova for mais benéfica ao contribuinte, ou se deixar de considerar o ato ou o fato pretérito praticados como infração, aplicar-se-ia a lei mais nova a casos pretéritos ainda não julgados. A isso se dá o nome de retroatividade da lei mais benéfica, da lex favor , tal qual ocorre na esfera penal. Considerando que as multas tributárias são também multas administrativas, não é difícil dizer que há certa atecnia legislativa no que se refere ao Código Tributário. Ocorre que, por se tratar de sanção administrativa, não há possibilidade de se considerar a retroatividade benigna, tendo em vista que essa hipótese somen- te foi abrangida para a esfera penal, sen- do que assim dispõe o artigo 5°, inciso XL, da Constituição: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu” (BRASIL, 1988) [grifo nosso]. Portanto, é fácil vislumbrar que a legislação tribu- tária está passível de alteração. Certa- mente, essa previsão na Constituição de- veu-se, precipuamente, para evitar que o