Revista TCE- 9ª Edição

Inteiro Teor 110 Deve-se, ainda, explicitar, com a maior precisão pos- sível, as causas do problema que está afetando o público-alvo. Entende-se como causa um fator que contribua para a ocorrência do problema; ou seja, processos ou fatores responsáveis pelo surgimento, manutenção ou expansão do problema. Identificado o problema, suas causas e o público- -alvo, o passo seguinte é definir o objetivo e as ações do programa que serão implementadas para comba- ter as causas do problema. [...] Por fim, é necessário construir indicadores que per- mitam medir o desempenho do programa no enfren- tamento do problema ao longo do tempo. O Programa é, portanto, o instrumento que articula um conjunto de ações (orçamentárias e não orça- mentárias) suficientes para enfrentar um problema , devendo seu desempenho ser passível de aferição por indicadores coerentes com o objetivo estabelecido. (grifo nosso) Verifica-se que o elemento central da estrutura dos PPAs anteriores era o programa, que funcio- nava como elo entre o planejamento governamen- tal e o orçamento. Naquele modelo, o programa articulava uma série de ações para implementação de um objetivo, que visava resolver um determina- do problema afeto a uma área de atuação do Es- tado. Dessa forma, considerando que no modelo até então adotado o programa era limitado a um objetivo, era comum a proliferação de programas relacionados a uma determinada área de atuação do poder público. Ademais, a estrutura anterior do PPA preocu- pava-se com a fixação de metas financeiras anua- lizadas para cada ação dos programas 3 , além da previsão de valores globais por programa, muito embora esses valores financeiros não limitassem a programação da Lei Orçamentária Anual (LOA). 4 Em termos de classificação da despesa, era idêntico o nível de classificação da despesa progra- mática do PPA ao da LOA, contemplando os níveis de programa, ação e subtítulo, representando este último a regionalização do gasto. Essas caracterís- 3 BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secreta- ria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Manual de Ela- boração : plano plurianual 2008-2011. Brasília: MP, 2007, p. 56. 4 Lei nº 11.653/08: Art. 5º Os valores financeiros, metas físicas e períodos de execução estabelecidos para as ações orçamentárias são estimativos, não se constituindo em limites à programação das despesas expressas nas leis orçamentárias e em seus créditos adicionais, ressalvado o dis- posto no § 2º do art. 6º. (grifo nosso) ticas indicavam uma sobreposição entre o planeja- mento e o orçamento. Ao avaliar a estrutura anterior do PPA, Santos (2011) 5 concluiu que esta não contribuiu para o planejamento das ações do Estado de forma estra- tégica; não viabilizou a ação pública adequadamen- te; e não conseguiu acompanhar de maneira satisfa- tória o cumprimento das metas estabelecidas para as ações do governo. O autor entende que o sistema de monitoramento e avaliação do plano era, na ver- dade, um sistema de monitoramento e avaliação da execução do orçamento. No mesmo sentido, consta da mensagem pre- sidencial que encaminhou o PPA 2012-2015 6 para apreciação pelo Congresso Nacional que o modelo anterior permitia a confusão entre o plano e o or- çamento, conforme trecho abaixo: Assim, as alterações na estrutura do PPA decorrem do aprendizado do governo na implementação de políticas exitosas responsáveis pelo desenvolvimento recente no Brasil e, também, dos limites da estru- tura anterior que permitia uma sobreposição entre Plano e Orçamento, dois institutos que, apesar de complementares, possuem diferenças essenciais. (gri- fo nosso) Nesse rastro, apontam Navarro, Santos e Franke: 7 Não obstante o esforço, o resultado desse arranjo foi uma sobreposição do plano ao orçamento, fato que produziu, entre outros, dois resultados negativos: baixa capacidade de diagnóstico, visto que a análise das políticas não era o foco da reforma; e redução do planejamento e da gestão às categorias delineadas pela contabilidade pública, uma vez que o poder das 5 SANTOS, Eugênio Andrade Vilela dos. O Confronto entre o Pla- nejamento Governamental e o PPA . Diálogos para o Desenvol- vimento. A reinvenção do planejamento governamental no Brasil. In : CARDOSO JR., José Celso (Org.) Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) , 2011. p. 307-336. 6 BRASIL. Plano Plurianual 2012-2015. Mensagem Presidencial. Mi- nistério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Plane- jamento e Investimentos Estratégicos. Brasília, 2011. p. 112. Disponí- vel em: < http://www.planejamento.gov.br > . Acessso em: 2 abr. 2013. 7 NAVARRO, Cláudio Alexandre de Arêa Leão; SANTOS, Eugênio Andrade Vilela dos; FRANKE, Fernando Daniel. A estrutura do PPA 2012-2015. Revista Brasileira de Planejamento e Orçamento, Brasília , v. 2, nº 1, p. 24-47, 2012. Disponível em: < www.assecor.org. br/rbpo > . Acesso em: 1 abr. 2013.