Revista TCE- 9ª Edição

Inteiro Teor 115 Diante dos dispositivos constitucionais e legais supracitados, não há dúvidas de que a LOA, LDO e PPA devem ser compatíveis entre si, contudo, dúvidas há em relação à forma que se deve dar essa compatibilização, as quais podem ser resumidas nos seguintes questionamentos: a) a LOA e a LDO ficam limitadas apenas às diretrizes, objetivos e metas definidos no PPA, ou ficam limitadas também aos valo- res financeiros estabelecidos no plano plu- rianual por programa ou por ação? b) a compatibilidade da LOA com a LDO significa que todas as categorias de progra- mação previstas na LOA devem constar do anexo de prioridades e metas da LDO? c) a LDO, ao estabelecer as prioridades e me- tas, deve prever os respectivos recursos fi- nanceiros? E, se previstos, a meta financeira da LDO limita a programação orçamentá- ria na LOA? A resposta a esses questionamentos depende do conteúdo constitucional previsto para as peças de planejamento supracitadas, que pode ser resumido da seguinte forma: a) o PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decor- rentes e para as relativas aos programas de duração continuada, para um período de quatro anos; b) a LDO estabelece, dentre outras matérias, as prioridades e metas, dentre os objetivos e metas constantes no PPA, a serem contem- plados na elaboração da LOA; c) a LOA estima a receita e fixa a despesa para o exercício financeiro, não podendo conter programa ou ação que não esteja previsto no PPA, e devendo prever e estabelecer as dotações suficientes para o alcance das prioridades e metas estabelecidas na LDO. Dessa forma, verifica-se que a função alocativa de recursos é própria da LOA, e o PPA e a LDO, mesmo que venham a estabelecer recursos finan- ceiros, não devem limitar a programação orçamen- tária da LOA. Nesse sentido, os valores consignados no PPA são meramente estimativos, e nem poderia ser di- ferente, tendo em vista o caráter quadrienal do pla- no e a dificuldade de se estimarem valores precisos para sua implementação, de forma que, se os valo- res estabelecidos no PPA limitassem a programação da LOA, isso burocratizaria o processo de planeja- mento governamental, o que não parece compa- tível com o modelo de administração gerencial e com a Constituição Federal. Dessa forma, conclui-se que a compatibilização da LOA e da LDO com o PPA significa que os programas e/ou ações previstos na LDO e na LOA devem ser compatíveis com os programas, objeti- vos, metas e iniciativas estabelecidas no PPA para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continu- ada. No entanto, os valores previstos no PPA, seja global ou detalhado, não limitam a programação orçamentária na LOA. Esse tem sido o entendimento adotado pela União quando da elaboração de seus PPAs, confor- me dispositivos legais citados a seguir, não tendo sido detectado qualquer apontamento do TCU em relação a esse entendimento. Lei nº 12.593/2012, que institui o Plano Pluria- nual da União para o período de 2012 a 2015 Art. 9º O Valor Global dos Programas, as Metas e os enunciados dos Objetivos não são limites à pro- gramação e à execução das despesas expressas nas leis orçamentárias e nas leis de crédito adicional. 15 L ei nº 11.653/2008, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o período 2008/2011 Art. 5º Os valores financeiros, metas físicas e perí- odos de execução estabelecidos para as ações orça- mentárias são estimativos, não se constituindo em limites à programação das despesas expressas nas leis orçamentárias e em seus créditos adicionais, ressalva- do o disposto no § 2º do art. 6º. (grifo nosso) Já em relação à compatibilização da LOA com a LDO, deve-se considerar que cabe a esta última a função de intermediação do planejamento de médio prazo (PPA) com o planejamento de cur- to prazo (LOA), destacando as prioridades e metas para o exercício subsequente que vão direcionar a alocação de recursos no orçamento anual. As prioridades e metas para o orçamento sub- sequente são fixadas em anexo específico da LDO, 15 Entende-se que apenas os valores financeiros previstos no PPA, por programas ou por ações, não limitam a programação da despesa na LOA, em razão da natureza estimativa dos valores prescritos no PPA e de que a função de fixação das dotações orçamentárias é ca- racterística da LOA. Já em relação aos objetivos e metas constantes do PPA, entende-se que constituem limitação à programação e execução das despesas expressas nas leis orçamentárias, pois, caso contrário, estar-se-ia admitindo despesas incompatíveis com as di- retrizes, objetivos e metas do PPA.