Por unanimidade, os conselheiros do Tribunal de Contas de Mato Grosso aprovaram Parecer Prévio Favorável às contas anuais de 2007, do prefeito Dimorvam Alencar Brescancim, do Município de Campo Verde. O conselheiro Valter Albano foi relator do processo, votado em sessão ordinária nesta terça-feira, 02 de setembro. O Ministério Público junto ao TCE também emitiu parecer pela aprovação das contas.
Em seu voto, o relator recomenda diversas medidas administrativas para o aprimoramento da gestão, dentre elas a realização de registros contábeis corretos, maior cautela na execução de despesas com recursos de adiantamentos, rigor no cumprimento da Lei de Licitações e regularidade no recolhimento de encargos previdenciários.
Veja íntegra do voto:
SÍNTESE DO VOTO
Diante dos fundamentos explicitados nos autos, acolho o parecer ministerial e VOTO no sentido de emitir Parecer Prévio Favorável à aprovação das contas anuais da Prefeitura Municipal de Campo Verde, exercício 2007, gestão do senhor Dimorvan Alencar Brescancim.
É como voto.
FUNDAMENTOS E VOTO
O Município de Campo Verde cumpriu com os percentuais de aplicação obrigatória de recursos e limites de gastos fixados constitucional e legalmente, aplicando:
a) na manutenção e desenvolvimento do ensino o equivalente a 35,99% da receita total proveniente de impostos municipais e transferências, estadual e federal, de acordo com o art. 212, da CF/88;
b) na remuneração dos profissionais do Magistério o equivalente a 85,96% dos recursos recebidos por conta do FUNDEB, de acordo com as determinações do art. 22, da Lei 11.494/2007.
c) nas ações e serviços públicos de saúde o correspondente a 23,37% do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos especificados no artigo 158 e alínea “b”, inciso I do artigo 159 e § 3º, todos da Constituição Federal, conforme os temos do inc. III, do art. 77, do ADCT/CF que estabelece o mínimo de 15%; e,
d) na despesa com pessoal do Executivo Municipal, o total de 49,06% da Receita Corrente Líquida, situando-se, portanto, dentro do percentual máximo de 54% fixado pela alínea “b”, do inc. III, do art. 20, da Lei Complementar n° 101/00.
A impropriedade de n. 4 trata da abertura de créditos adicionais por excesso de arrecadação tendo por base recursos inexistentes.
Segundo afirma o gestor, tais créditos foram abertos tendo como fonte de recursos receitas provenientes de convênios. Porém os repasses não ocorreram da forma como se esperava, gerando, assim, uma frustração de receita. Demonstra ainda que ao comparar as receitas arrecadadas com as despesas realizadas o Município obteve um resultado orçamentário superavitário na ordem de R$ 654.289,30.
Ao analisar o processo, constata-se que na execução orçamentária, a gestão municipal sob exame obteve um resultado superavitário equivalente a 1,34% da receita arrecadada. Verifica-se, ainda, que ao comparar a despesa autorizada com a realizada o Ente atingiu uma economia orçamentária correspondente a 2,54% sobre a despesa autorizada.
Tais constatações, no meu entendimento, servem como atenuantes da conduta tida como irregular, na medida em que reconheço o esforço do gestor em manter o equilíbrio das contas públicas. Por essas razões, deixo de considerar essa impropriedade como grave, mas recomendo maior rigor na abertura de créditos adicionais, respeitando a regra contida no inc. V do art. 167 da Constituição Federal e no inc. II do art. 43 da Lei nº. 4.320/64.
Na impropriedade n. 2 constatou-se a abertura de crédito especial para o FUNDEB sem a necessária autorização legislativa. A Lei 1.284/2007 autorizou a abertura de créditos no valor de R$ 498.775,91, mas o montante aberto por decreto alcançou R$ 503.775,91.
Em sua defesa o gestor ressalta que houve erro na descrição do valor constante no artigo 3º da aludida Lei Municipal. Ao somar os elementos de despesa constante no citado artigo, obtém-se o valor de R$ 503.775,91. Logo, verifica-se que o Decreto está em conformidade com a Lei, não restando motivo para a permanência da impropriedade.
As impropriedades de ns. 1 e 3 tratam de impropriedades na edição de atos de abertura de créditos adicionais: o Decreto Municipal n° 94/07 abriu crédito suplementar no valor de R$ 220.000,00, porém a Lei n. 1.343 que autorizou a sua abertura classificou o mesmo crédito como especial; e o Decreto n. 57/07 anexado no balancete de agosto/2007 foi revogado, mas não houve sua substituição.
Embora insanáveis, são vícios de procedimentos formais, não tendo acarretado prejuízos ao erário. Contudo, recomendo ao gestor que seja mais diligente na elaboração de seus atos normativos, efetuando a abertura de créditos adicionais em absoluta conformidade com a Constituição da República e com a Lei n. 4.320/64. Ante o exposto, deixo de considerar como grave essas impropriedades.
Nas irregularidades de ns. 5 e 6 os auditores relacionam falhas de natureza contábil, dentre elas a inconsistência no Balanço Orçamentário, quanto à economia orçamentária, além de incoerência nos registros de Restos a Pagar – Anexo 17.
Tais impropriedades indicam que o setor contábil do Município não atuou de maneira eficiente. Verifica-se que os anexos 12 e 17 apresentam inconsistência que devem ser corrigidas. Dessa forma cabe recomendar ao gestor que elabore os demonstrativos na forma da Lei 4.320/64.
A impropriedade n. 7 refere-se ao Decreto Municipal n. 54/2007, que regulamenta e disciplina o regime de adiantamento e institui o uso de cartão corporativo, porém, não limita seu uso nem a sua abrangência.
Para ilustrar melhor o tema, convém transcrever o art. 68 da Lei n. 4.320/64:
“o regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.” (sublinhei).
Diante da regra que submete o caso a um regime de exceção, os auditores questionam a ausência de limitação de sua utilização, assim como de sua abrangência.
O gestor, por sua vez, ressalta que a Lei n. 167/1.993, alterada pela Lei n. 1.040/2.005, limita a utilização de adiantamento apenas para despesas de pequeno montante e de pronto atendimento. Ressalta, ainda, que o Decreto n. 54/2005 estabelece no seu artigo 7º o limite máximo de R$ 8.000 para a concessão de adiantamento, e ainda, na sua alínea “a”, determina que as notas fiscais não ultrapassem o mesmo valor de R$ 8.000,00.
Conforme demonstrado, a Lei Municipal n. 1.040/2.005, que alterou a Lei n. 167/1993 e o Decreto n. 54/2005, fixam limites para pagamentos de despesas com recursos de adiantamento, assim como estabelece a sua abrangência. Todavia, em face do expressivo valor gasto com recursos de adiantamento, cabe recomendar ao gestor mais cautela na realização de tais despesas, atentando para o fato de que tal procedimento enquadra-se como exceção à regra.
Na impropriedade de n. 9, é apontada a realização de contratação temporária de pessoal posterior a dois concursos públicos e sem enquadramento nos critérios legais de excepcional interesse público.
Dentre os contratados por prazo determinado estão: 42 agentes comunitários, 8 agentes de combate à endemias, 2 bioquímicos, 18 técnicos de enfermagem, 8 auxiliares administrativos, 6 operários, 5 auxiliares de serviços gerais, 1 pedreiro, 2 motoristas, 3 garis, 1 assistente social e 1 técnico de raio x.
O gestor argumenta em sua defesa que as contratações dos agentes de combate a endemias e os comunitários de saúde estão regidas pela Lei Municipal n. 1.239/2.006, que autoriza tais contratações por tempo determinado. Quanto às demais, afirma que estão autorizadas por lei e que foram realizadas em razão do caráter essencial dos serviços.
Alega ainda a realização de dois concursos públicos, homologados em 19/12/2006 e em 9/2/2007, respectivamente e que, na medida em que os aprovados em tais certames foram convocados, os contratos temporários foram rescindidos.
Recentemente o pleno deste Tribunal firmou entendimento sobre as contratações dos agentes de combate a endemias e agentes comunitários, através da Resolução de Consulta n. 20/2.008, cujo teor transcrevo a seguir:
(... ) 4) As eventuais necessidades de contratação de outros Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, devidamente justificadas, deverão ser feitas de acordo com o disposto no art. 37, inciso IX da Constituição Federal. 5) Os empregos públicos criados para Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, após 14/08/2007, não têm amparo constitucional. (...)
Corroborando com tal entendimento, concluo que as contratações temporárias dos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias foram formalizadas corretamente.
Quanto às demais contratações, embora o gestor não tenha comprovado as rescisões contratuais ocorridas em razão dos atos de posse de servidores aprovados nos dois últimos concursos realizados pelo Município, considero que o mesmo empreendeu esforços no sentido de cumprir o mandamento constitucional contido no inc. II do art. 37, sobretudo pelo fato de que no ano de 2007 houve a posse de 93 novos servidores. Assim, acolho a justificativa de defesa e deixo de considerar tal fato como impropriedade.
Em relação à impropriedade de n. 10, referente à divergência entre o valor empenhado e o recolhido ao PASEP, o gestor discorda da base de cálculo apurada pelos auditores e apresenta um novo demonstrativo, alterando o valor das receitas correntes e incluindo receitas de capital. Junta, ainda, demonstrativos contábeis e três notas de pagamentos de despesas orçamentárias empenhadas no exercício de 2007 e pagas em 2008.
Está correto o defendente quando afirma que as receitas correntes alcançaram o valor de R$ 40.472.390,03. Contudo, este Tribunal já possui entendimento firmado sobre as receitas de capital, através da Decisão Administrativa n. 16/2005, no sentido de que todas as pessoas jurídicas de direito público interno estão obrigadas a contribuir para o PASEP com valor correspondente, no mínimo, a 1% das receitas arrecadadas e das transferências correntes e de capital recebidas, de acordo com a Lei n. 9.715/1998. Logo, conclui-se que as receitas de capital não integram a base de cálculo do PASEP.
Feitas as devidas retificações, a equipe técnica constatou que o valor correto a ser recolhido é de R$ 453.033,73. Verificou-se, ainda que, embora tenha diminuído a divergência apontada inicialmente, permanece uma diferença a recolher.
Assim, mantenho a impropriedade com a recomendação para que o Poder Legislativo acompanhe e certifique-se de que o Executivo regularizará a situação com o recolhimento da referida diferença em favor do PASEP.
Nas impropriedades de ns. 11 e 12, foi constatada realização de despesas sem prévio procedimento licitatório, além de improcedência das justificativas legais apresentadas nos processos de inexigibilidade e dispensas licitatórias.
Em relação às aquisições de óleo diesel e de produtos para atendimento a pessoas carentes, o gestor alega que tais despesas foram precedidas de certames licitatórios. Porém, não juntou os necessários comprovantes.
Para justificar as aquisições diretas, a defesa alega que os serviços e as aquisições realizadas diretamente, sem prévio procedimento licitatório, ocorreram em razão do seu caráter de urgência e da sua essencialidade.
Na análise do processo, verifico que não há indícios de má-fé do gestor e nem houve desvio de recursos.
Sobre o assunto, não posso deixar de reconhecer a essencialidade e relevância dos serviços. Porém, no mesmo sentido não há como acolher o fundamento revestido sob o caráter de urgência de ações públicas que por sua natureza são permanentes, exigindo planejamento de médio e longo prazos, ensejando a indiscutível possibilidade de licitação. Mantenho assim, as impropriedades.
Além disso, é necessário recomendar ao gestor que aprimore as suas ferramentas gerenciais, buscando aperfeiçoar e capacitar seus servidores, a fim de observar e cumprir com maior rigor o dever de licitar preconizado na Constituição da República e na Lei 8.666/93.
As impropriedades de ns. 13 e 22 tratam da realização de despesas fracionadas com os mesmos credores para aquisição de materiais de construção, de cozinha, de limpeza e para os serviços de segurança, indicando propósito de evitar a realização de procedimento licitatório, bem como aquisições diretas e fracionadas de produtos em empresa fornecedora que teve a vice-prefeita como sócia majoritária até 23/12/2004.
O defendente alega que as aquisições ora analisadas foram solicitadas por secretarias diferentes, em momentos distintos e que não há identidade de objetos.
Ao analisar o assunto, verifico que de fato não houve fragmentação de despesas com objetivo fraudulento, na medida em que tais aquisições foram firmadas com preços compatíveis com o de mercado. Verifico também que em nenhum momento houve desvio de recursos ou outra forma de efetivo dano ao erário.
De todo modo, cabe recomendar ao prefeito maior rigor na observância do dever de licitar preconizado na Constituição da República e na Lei 8.666/93, como melhor planejamento das despesas a serem contratadas. Diante do exposto, permanecem as impropriedades.
Quanto à impropriedade n. 14, que diz respeito à formalização de contratos com cláusula prevendo a realização de pagamentos antecipados, o gestor ressalta que realmente a legislação em vigor veda tal procedimento, no entanto, o Tribunal de Contas da União – TCU admite tal hipótese em casos excepcionais, desde que observadas as devidas cautelas e garantias em favor da Administração Pública. (Acórdãos TCU ns. 481/2005 e 585/2005).
No que se refere aos contratos de eventos artísticos, diante das peculiaridades dessas contratações, entendo que as mesmas enquadram-se na exceção à regra. Todavia, quanto ao contrato de prestação de serviço para organização de eventos, é necessário recomendar ao gestor que seja mais diligente ao elaborar seus contratos, observando sempre as normas que regem a execução da despesa.
Em relação à impropriedade n. 17 referente ao Termo de Comodato firmado entre a Prefeitura de Campo Verde e as associações de pequenos agricultores, entendo que tais instrumentos foram firmados de acordo com a finalidade proposta na Portaria n. 367/2.005 do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Por essa razão, concluo que inexiste a citada impropriedade.
A impropriedade de n. 20 trata da ausência de disponibilidade financeira para quitação de Restos a Pagar Processados referentes a ações e serviços públicos de saúde.
O gestor alega ter agido com responsabilidade fiscal, em cumprimento ao que estabelece a Lei Complementar 101/2000 no seu art. 42. Garante não ter causado desequilíbrio financeiro, e junta às fls, 2511 a 2516 – TCE a relação dos restos a pagar inscritos em 2007 e pagos no período de 1/1/2008 a 30/4/2008.
Considerando que a dívida já foi quitada em 2008 e, tendo em vista que os valores aqui referenciados foram excluídos da tabela de verificação das despesas liquidadas com serviços de saúde, não resta motivo para a permanência da impropriedade, ficando a mesma sanada.
A impropriedade n. 21 refere-se à vinculação da receita tributária arrecadada ao pagamento dos serviços de recuperação de créditos da municipalidade.
Em sua defesa o gestor invoca o Acórdão n. 557/2007, que possibilita a celebração de contrato de risco para a prestação de serviços visando à recuperação de créditos do Estado, estabelecendo remuneração com base em percentual incidente sobre créditos recuperados.
Tal possibilidade de fato é prevista no referido Acórdão, entretanto, é necessário que haja estimativa de valores globais ou máximos do contrato a ser firmado, observando as normas orçamentárias e financeiras que exigem a previsão das despesas a serem pagas. O pagamento deverá ser efetivado somente após o efetivo ingresso dos recursos recuperados nas contas públicas.
Diante disso e concordando com a linha de defesa, que evoca o princípio da igualdade de interpretação a todos os jurisdicionados desta Corte, acato a justificativa, dando por sanada a impropriedade.
Por fim, as impropriedades de ns. 8, 15, 16, 18 e 19 tratam, respectivamente, do descumprimento da cláusula do Termo de Adesão firmado entre o município de Campo Verde e Banco do Brasil, prevendo que, quando vencidos os cartões corporativos devem ser inutilizados devolvidos ao Banco; de irregularidades nas prestações de contas de recursos públicos municipais concedidos, por meio de convênios à entidades privadas e filantrópicas; ausência de elaboração do Inventário Físico e Financeiro dos Bens Móveis e Imóveis; da divergência entre a apuração de saldo dos bens móveis e imóveis e o balanço patrimonial; e do atraso no envio da carga inicial e dos informes do APLIC referentes aos meses de janeiro a julho e dezembro.
As impropriedades relacionadas acima, apesar de insanáveis, são de natureza formal, não acarretando prejuízo ao erário Municipal. Contudo, considerando que tais fatos decorrem de um controle interno ineficaz, cabe recomendar ao gestor que aprimore e supervisione o sistema de controle interno da Prefeitura, evitando encaminhamento extemporâneo de documentos e informações a este Tribunal.
Considero oportuno lembrar que, justamente com o propósito de auxiliar o gestor público é que o Tribunal de Contas elaborou o Guia de Implantação do Sistema de Controle Interno na Administração Pública, disponível no site www.tce.mt.gov.br/publicações.
VOTO
Ante o exposto, acolho o Parecer nº. 2.584/2008 (fls. 2.559/2.565-TC) do ilustre Procurador de Justiça, Dr. Mauro Delfino César e, tendo em vista o que dispõe o art. 31, c/c art. 75, da Constituição Federal, art. 206 e parágrafo único da Constituição Estadual, inciso I, do artigo 1º e artigo 26, da Lei Complementar nº. 269, de 29/01/2007, o inc. I, do art. 29 e art. 176, § 3º da Resolução nº. 14/2007, deste Tribunal de Contas, voto no sentido de emitir Parecer Prévio Favorável à aprovação das Contas Anuais da Prefeitura de Campo Verde, exercício de 2007, gestão do senhor Dimorvan Alencar Brescancim, tendo como co-responsável o contador inscrito no CRC-MT sob o nº. 007837/0-9, Auzenir da Silva Araujo.
Voto, ainda, no sentido de recomendar ao Poder Legislativo de Campo Verde, que determine ao chefe do Poder Executivo Municipal:
a. A formalização dos atos de abertura de créditos em conformidade com as regras estabelecidas pelo inc. V, do art. 167 da Constituição da Republica e pelo inc. II, do art. 43, da Lei 4.320/64;
b. A realização correta dos registros contábeis, devendo espelhar a realidade dos atos de gestão, evitando comprometer a transparência e o planejamento orçamentário;
c. A ordenação de despesas com recursos de adiantamento com mais cautela, tendo em vista tratar-se de uma exceção à regra;
d. O acompanhamento e a certificação de que o Poder Executivo regularizará a sua situação com o recolhimento em favor do PASEP;
e. A formalização dos processos de licitação nos estritos termos da Constituição Federal e da Lei nº. 8.666/93 e efetivo planejamento das despesas a serem contratadas;
f. Maior diligência na elaboração dos contratos administrativos, observando sempre as normas que regem a execução da despesa;
g. A instituição, funcionamento, supervisão e aprimoramento do sistema de controle interno da Prefeitura, para atuar na orientação e fiscalização dos atos de gestão, conforme dispõe o art. 74, da Constituição da República;
Ressalvo o fato de que a manifestação ora exarada baseia-se, exclusivamente, no exame de documentos de veracidade ideológica apenas presumida, vez que representam satisfatoriamente a posição dos atos e fatos registrados até 31/12/2007.
Assim, submeto à apreciação deste Colendo Tribunal Pleno, a anexa Minuta de Parecer Prévio, para, após votação, ser convertida em Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Estado, relativo às Contas Anuais do chefe do Poder Executivo do Município de Campo Verde, exercício de 2007.
Cuiabá/MT, 02 de setembro de 2008.
Conselheiro Valter Albano da Silva
Relator