Gestão estratégica para resultados na dinâmica das organizações governamentais na atualidade

Gestão estratégica para resultados na dinâmica das organizações governamentais na atualidade – conceitos, percepções e prática

Desempenho e resultados: as interpretações na área pública

A agenda de expectativas da sociedade em torno do desempenho e da capacidade das organizações governamentais de gerar resultados socialmente relevantes não para de ser incrementada por exigências de atributos e condições de funcionamento, em larga escala, associados à dinâmica de mudanças políticas, sociais, econômicas e tecnológicas, a marca de nossa contemporaneidade.

Quando se fala em desempenho e resultados, o desafio começa, especialmente, no que diz respeito à natureza da atividade pública, pelo entendimento do que venha a ser desempenho:

• Desempenho como expressão da capacidade de gerar serviços associados ao cumprimento da missão institucional, que tenham efeitos visíveis de agregação de valor ao cidadão-beneficiário e à sociedade ao menor custo possível – relação insumo, produto, resultado, impacto?
• Desempenho como o desenvolvimento de capacidade de reação rápida às mudanças, alterando, imediatamente, sistemas, processos, estruturas, características de serviços e produtos, sem se desestruturar – reengenharia, flexibilidade, resiliência?
• Desempenho como o talento da organização de navegar num sistema político-administrativo, colocando seus serviços e produtos, sendo capaz de lidar com pressões políticas, sociais e de toda ordem – gestão estratégica?
• Desempenho como a capacidade de moldar a forma de funcionamento e de prestação dos serviços em atendimento e respeito às características do contexto cultural específico onde está inserida a organização, muitas vezes sacrificando parcialmente a primeira condição referida, mas obtendo alta adesão dos apoiadores locais – alinhamento com os valores da sociedade?
• Desempenho como a capacidade de construir uma visão de atuação futura da organização que contemple, de forma balanceada, todos os aspectos anteriores e que ofereça um sentido de direção futura como referencial básico de todo o processo de planejamento e de decisão sobre a alocação e controle dos recursos orçamentários – integração entre planejamento, orçamento e controle?

Há poucos riscos em se afirmar que o atual contexto de funcionamento das organizações governamentais requer elevada capacidade de se entender as mudanças em curso, de se antecipar às mesmas, lidar e explorar todas as variáveis externas e internas que possam afetar o desempenho da organização, ou seja, exploração máxima da condição prospectiva, contra a prática retrovisora ou incrementalista.

O espaço de tolerância da sociedade à incapacidade de gestão dos recursos públicos diminui de forma assustadora; acompanhando, em alguma medida, pelo menos parte da velocidade dos avanços tecnológicos e sociais.

Não por acaso se assiste, muitas vezes, a uma corrida frenética e quiçá atabalhoada, pelo desenvolvimento de mecanismos, processos e características de funcionamento que contemplem os atributos a seguir:

• Planejamento estratégico com precisas declarações de missão, visão, valores, análises de ambiência externa e interna, formulação de objetivos estratégicos para nortear as atividades da organização;
• Busca de qualidade de processos, produtos e serviços, sistemas operacionais e gerenciais;
• Treinamento e capacitação dos quadros da instituição, privilegiando-se o fortalecimento das pontas e da prestação de serviços;
• Tentativa de elaboração de indicadores de eficiência [processos], eficácia [produtos e serviços] e de efetividade [resultados e impactos] e de sistemas de gerenciamento de resultados;
• Fortalecimento dos servidores através do desenvolvimento de mecanismos que privilegiem condições favoráveis ao trabalho, acesso à informação estratégica, motivação, com a finalidade de ampliar o espaço de delegação e autonomia, com expectativas de desempenho superior;
• Busca de ampliação do poder discricionário no âmbito da organização e de flexibilidade na gestão dos recursos orçamentários, na tentativa de transitar do foco em processos para o foco em resultados;
• Implantação de processos que favoreçam o reconhecimento e a retribuição do desempenho dos servidores, equipes e setores da organização;
• Incremento de parcerias com outras organizações para alavancar o desempenho da instituição;
• Simplificação das estruturas organizacionais, com redução de níveis hierárquicos, terceirização de serviços e foco na essência da atividade;
• Estreitamento do contato com o cidadão-beneficiário em todos os processos, desde o planejamento até a avaliação das atividades desenvolvidas;
• Adoção de sistemas para avaliar a satisfação dos beneficiários da ação;
• Acompanhamento sistemático das melhores práticas de outras organizações para pautar o desenvolvimento e a melhoria contínua dos processos e serviços;
• Alto desenvolvimento de tecnologia da informação, propiciando integração de sistemas de gestão, acesso à informação, transparência, visibilidade e comunicação com o público – o governo eletrônico;
• Mecanismos de prestação de contas e responsabilização pelas ações empreendidas, favorecendo a condição de transparência e exposição;
• Mudança da ênfase no controle de recursos para o controle de resultados e avaliação de impactos.

 

A Figura 1, a seguir, ilustra, de forma sintética, um elenco de categorias de atributos e desafios associados ao desempenho institucional.

 

 

Considerando tratar-se de atividade pública e governamental, os atributos referidos têm que observar aspectos constitucionais e categorias que contemplam a natureza da atividade pública, ainda mais num ambiente democrático, tal como sintetizados na Figura 2, a seguir, os quais ampliam os desafios e a construção do conceito de desempenho de instituições governamentais, acompanhadas, em contraposição, de categorias, cuja prática, quando acontece, nega toda a mobilização voltada para resultados e desempenho da atividade pública.

 

 

A lista de atributos pode ser alargada, não faltando, para isso, rótulos atraentes e farta imaginação. Os temas relacionados costumam figurar nos debates, papers e palestras, discursos e relatórios de prestações de contas, assim como no reino da fantasia. Na vida real como ela é, nem sempre os produtos, serviços e as características de funcionamento das organizações públicas costumam refletir esse estado de desenvolvimento gerencial tão acalentado.

Pode-se agregar a esse ideário administrativo uma lista de fatores que costumamos observar no desempenho das organizações ou perceber através dos pífios resultados obtidos, como:

• Forte descaso de muitas lideranças com a essência da atividade da organização;
• Pouco caso com avanços e experiências de sucesso obtidas em gestões anteriores, gerando um estado de permanente descontinuidade dos processos e ações da organização;
• Torre de babel no que diz respeito à coerência entre remuneração e desempenho das pessoas na organização;
• Processo seletivo com base em critérios absolutamente sem critérios no que diz respeito ao perfil profissional necessário para ocupação de determinados postos de comando;
• Completa falta de clareza em torno da noção de desempenho, objetivos estratégicos, missão da organização, bem como de racionalidade na alocação dos recursos orçamentários, aumentando extraordinariamente o grau de incerteza da atividade;
• Modelo mental retrovisor, incrementalista ou “decrementalista”, embora embrulhado com um discurso prospectivo e estratégico;
• Pouquíssimo espaço para o exercício da discricionariedade institucional, em razão de aprovação de recursos carimbados por todos os lados pelo sistema central de planejamento e orçamento, imediatamente contingenciados no início e afrouxados para a organização no apagar das luzes do exercício orçamentário, já com a promessa de que a capacidade de execução desses recursos será uma das bases para obtenção de mais recursos nos exercícios seguintes.

 

As possibilidades de combinações trágicas entre todas essas variáveis são praticamente infinitas. Qualquer esforço de análise que se empreenda, tendo como objeto a organização pública, em que pese ter-se de constatar avanços em muitas instituições, considerando-se o vasto universo de organizações governamentais, ainda se depara com uma quantidade extraordinária de organizações em níveis de forte precariedade no que diz respeito à adoção de processos de gestão que incluam pelo menos uma parte de prática das categorias inicialmente mencionadas, ou os executando, porém sem um elemento integrador.

É neste contexto que, muito embora a presença de farta literatura sobre o assunto ao longo de décadas, ainda há espaço para explorar o processo de planejamento, programação e orçamento como elemento integrador da arquitetura do desempenho institucional.

 

Dinâmica prospectiva e desempenho

 

As observações empreendidas anteriormente nos encorajam a acreditar que, sob o ponto de vista gerencial, o desempenho da organização está condicionado ao desenvolvimento de três competências fundamentais, tal como ilustrado na Figura 3, quais sejam:

 

• Alta capacidade de planejamento estratégico;
• Qualidade no processo de formulação, alocação, execução e controle dos recursos orçamentários;
• Alta capacidade de monitoramento e avaliação dos programas que executa.

 

 

E há, evidentemente, um indispensável entrelaçamento entre estas três competências críticas, que, além de apresentarem uma relação de mútua dependência, oferecem uma condição de reforço entre si, na realidade, nada diferente da tradicional relação “planejamento, orçamento e controle”; tão tradicional quanto, muitas vezes, pouco explorada em seus potenciais para o fortalecimento da dinâmica de desempenho organizacional.

É importante observar que a “qualidade no processo de formulação, alocação, execução e controle dos recursos orçamentários”, ou seja, qualidade do processo orçamentário constitui-se no elo entre a dimensão estratégica e a avaliação dos programas empreendidos. Ela não só depende do processo estratégico como vai afetar a execução das ações que serão monitoradas e avaliadas.

Qualquer desbalanceamento entre estas três competências críticas é fatal para o desempenho da organização, a começar pela diversidade de lógicas entre as mesmas. Uma lógica prospectiva, na dimensão estratégica, seguida por lógica retrovisora, na dimensão orçamentária, é incompatível por definição, não o fosse por simples bom senso.

Por exemplo: formular objetivos estratégicos com base em análise de expectativas da sociedade relacionadas à missão da organização, prospecção de cenários e elaboração de programas associados aos objetivos declarados, por um lado. Por outro, distribuir os recursos orçamentários entre os programas com base em tetos prefixados às despesas, tomando-se como critério os valores executados em anos anteriores.

Portanto, a racionalidade do processo orçamentário, no âmbito da instituição, deve acompanhar a do processo estratégico, de que depende e alimenta com informações, bem como o processo de controle, o qual deve ser desenhado em conformidade com os dois primeiros.

A prática de sistemas de planejamento, orçamento e controle nas organizações é rica em situações, as mais variadas. Sistemas de natureza prospectiva, evidentemente, estão alinhados aos atuais desafios gerenciais.

No entanto, não é incomum a situação de modos mistos de atuação, como, por exemplo, o sistema de planejamento ser fortemente prospectivo, enquanto os sistemas de orçamento e controle se apresentem, ainda, retrovisores na organização – uma situação paradoxal. Tal circunstância pode sugerir, por um lado, um momento de transição de sistemas, começando pelo planejamento; por outro, situação em que planejamento e orçamento tenham tratamentos distintos na organização – o plano: as ideias, os sonhos; o orçamento: a realidade, o conservadorismo, o processo decisório; o controle: o controle da execução orçamentária, logo, também retrovisor como o orçamento.

A convivência de orçamentos e controles retrovisores com planejamentos prospectivos, por exemplo, não pode ser muito duradoura, posto que incongruente sob o ponto de vista gerencial. Ou o processo de planejamento arrasta o processo orçamentário para uma dimensão prospectiva, propiciando, assim, a coerência entre os sistemas gerenciais, ou dá-se o contrário, ficando o planejamento como uma ficção administrativa, prevalecendo o processo orçamentário.

A calibragem do grau de prospecção dos três processos, bem como a congruência entre os mesmos constitui-se em permanente desafio gerencial.

 

O processo de planejamento numa dimensão prospectiva

 

A Figura 4, a seguir, ilustra a associação de categorias do processo de planejamento, programação/orçamento e controle, a fim de proporcionar condições que favoreçam uma dinâmica alinhada à preocupação de fortalecimento do desempenho institucional.

 

 

O atual conceito de gestão estratégica sintetiza a prática corrente nas organizações que atuam em ambientes de competição acirrada, turbulência e imprevisibilidade. Não se trata de marcar data para planejar e definir estratégias. É agir e pensar estrategicamente o tempo todo, permeando, de preferência, todos os níveis da organização com o envolvimento estratégico, o alinhamento a diretrizes e objetivos associados ao alto desempenho da organização e o foco em resultados.

O entendimento do conceito de resultado é um dos elementos-chave no pensamento estratégico. Resultado é efeito, impacto, consequência da ação e, como dizia Peter Drucker, está sempre fora da organização, pois dentro, o que há são custos. Resultado é olhar de fora para dentro da organização, da unidade ou do que se realiza no plano individual como base do processo decisório e da execução das atividades. Pode-se representar, graficamente a idéia de resultado, conforme Figura 5 a seguir.

 

 

De forma distinta do conceito de recurso, processo e produto, o conceito de resultado ou efeito da ação incorpora, em muitos casos, o caráter de uma sequência, o que torna mais complexa a sua identificação e mensuração. Por exemplo: em um programa de combate ao fumo, o produto são os serviços prestados aos clientes do programa e o resultado ou efeito é o fumante parar de fumar. No entanto, neste mesmo programa, pode-se alegar que o verdadeiro resultado – que justifica a alocação de recursos e as atividades desenvolvidas – é a melhora da saúde do ex-fumante, por ter parado de fumar graças às atividades do programa, no longo prazo. Caso isto não aconteça, por que razão investir nesta iniciativa, ao invés de alocar recursos em programas de prevenção contra o fumo, como forma alternativa de combate ao fumo?

Por outro lado, a ideia de resultado vai muito além da dimensão financeira. O lucro, o retorno sobre o investimento, por exemplo, representam escolha de indicadores para avaliar o resultado financeiro. Mas há várias outras perspectivas de resultados fundamentais que devam ser consideradas e que se constituem em alavancas para o alcance de resultados financeiros: resultados associados à satisfação da clientela, às expectativas dos apoiadores da organização, à imagem, à relação com a sociedade, a processos internos, ao fortalecimento e desenvolvimento da organização, dentre outros.

Assim, o olhar focado em resultados deve nortear o planejamento e a programação de qualquer empreendimento público. Mas, e o controle?

 

O controle externo e a auditoria de desempenho governamental

 

A atividade de verificação da ação governamental privilegia o foco da análise em torno do desempenho da ação, em vez de aspectos relacionados à legalidade ou à adequação a regras e regulamentos. Está voltada, portanto, à análise de evidências associadas à eficiência, eficácia e efetividade do uso dos recursos públicos, ao “valor do dinheiro” aplicado.

Trata-se de um esforço de verificação sobre se a condução de órgãos, programas e ações governamentais apresenta evidências de boas práticas de gestão. Abrange, assim, um campo muito vasto de atividades de verificação.

É auditoria porque procura seguir uma série de procedimentos típicos do processo de verificação, análise e autenticação. A diferença, porém, para a conhecida auditoria de regularidade, ou de legalidade, ou, ainda, auditoria tradicional, se evidencia pela ênfase nos aspectos operacionais, gerenciais e de qualidade na prestação dos serviços públicos.

O foco da auditoria tradicional é a apreciação da regularidade e da verificação da adequação de atos e procedimentos governamentais ao arcabouço legal que regula determinada atividade. Já o foco da auditoria de desempenho alarga-se de forma estupenda quanto ao escopo, natureza, forma de abordagem e produtos do trabalho de auditoria.

A preocupação se volta para a contribuição para a produtividade e a qualidade do uso dos recursos públicos -uma forma mais elaborada e profunda de auditoria governamental.

Não significa abandonar o trabalho tradicional, como possa parecer sugerir, para o terror de muitos profissionais que atuam no ramo. Ao contrário, representa uma agregação de valor à função de controle e auditoria. Controlar meios e formas (tradicional), porém controlar e avaliar os processos, os produtos e os resultados ou consequências do que se faz.

Controlar, avaliar e contribuir para inspirar oportunidades de melhoria à capacidade de implantação de políticas, de gestão da coisa pública no seu sentido mais amplo, não apenas em uma das vertentes da gestão.

Um salto de qualidade na atividade de auditoria governamental. Uma adequação da função de controle às novas exigências de um público mais informado e esclarecido. A face “planejamento” do processo de controle1.

Inclui uma série de modalidades de auditoria, destacando-se:

• Auditoria de eficiência;
• Auditoria de efetividade de programas;
• Auditoria de capacidade de gerenciamento de desempenho pela organização;
• Auditoria de informações sobre desempenho;
• Avaliação de riscos de colapso de programas;
• Revisão para melhores práticas de gestão.

 

A expansão da atividade de controle externo incluindo as modalidades referidas é um movimento irreversível e concernente com o aumento da expectativa e cobrança pela sociedade de resultados relevantes da área governamental. Por outro lado, funciona como mais um incentivo, apoio e alerta aos órgãos executores para o aprimoramento de suas práticas. Claro que tal atividade sofre, ainda, resistências de toda ordem, especialmente de setores onde a inoperância governamental é a sua principal fonte de lucros, barganhas e negociatas.

O fortalecimento das instâncias de controle externo, em que pese interpretações em contrário, significa o fortalecimento das próprias instituições governamentais e da sociedade brasileira.

 

Nota:

1 Ao abranger modalidades de verificação de processos, produtos e resultados da atividade governamental, o exercício de controle por meio do processo de auditoria encarna dimensão prospectiva direcionada à geração de oportunidades de alterações nos cursos de ação e base para fortalecimento do processo decisório e de planejamento das instituições.

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20/12/2009 - Gestão estratégica para resultados na dinâmica das organizações governamentais na atualidade

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Roberto Bevilacqua Otero

Graduado e Mestre em Administração Pública, pela Fundação Getúlio Vargas. Cursou o Executive Development Program in Performance Management, na Virginia Polytechnic Institute and State University. Sua experiência profissional inclui cargo de direção em organizações públicas e privadas, coordenação e docência em cursos de administração, bem como consultoria a diversas empresas. Professor da Ebape/FGV. Autor de artigos sobre planejamento, orçamento e gestão. roberto.otero@fgv.br