Por maioria de votos – 4 a 2 – o Pleno do Tribunal de Contas emitiu Parecer Prévio Favorável à aprovação das contas anuais do prefeito de Vila Rica, Francisco Teodoro de Faria. O relator do processo, conselheiro Alencar Soares, votou pela reprovação das contas, mas foi vencido pelo voto vista apresentado pelo conselheiro Humberto Bosaipo.
O processo das contas de Vila Rica entrou em pauta de votação no dia 19 de agosto, quando o conselheiro Bosaipo pediu vistas. Na sessão seguinte, do dia 26, ele solicitou prorrogação de prazo. Na sessão desta terça-feira, 2/9, ele apresentou seu voto pela aprovação, sendo acompanhado pelos conselheiros Ary Leite de Campos, José Carlos Novelli e Waldir Júlio Teis. O conselheiro Valter Albano votou em consonância com o conselheiro Alencar Soares, pela emissão de Parecer Contrário.
Humberto Bosaipo acatou os argumentos que o prefeito Teodoro de Faria apresentou para justificar as irregularidades apontadas pelo relator. Ao invés da reprovação proposta por conselheiro Alencar, Bosaipo votou pela apresentação de diversas recomendações e aplicação de multa ao gestor, em valor correspondente a 50 Unidades de Padrão Fiscal – UPFs/MT. Cada UPF custa atualmente R$ 30,70.
Veja íntegra do voto:
SINTESE DO VOTO
Diante dos argumentos apresentados pela defesa considerei sanadas as seguintes impropriedades:
impropriedade 1 - ocorrência de déficit de execução orçamentária, no valor de R$ 711.563,84, contrariando o artigo 169 da Constituição Federal e o artigo 9° da LRF.
impropriedade 5 - irregularidades apontadas pelo Conselho do FUNDEB;
irregularidade 6 - repasse do duodécimo do mês de agosto fora do prazo estabelecido pela Constituição Federal, constituindo crime de responsabilidade do Prefeito, de acordo com o inciso II, §2º do artigo 29-A.
irregularidade 15 - Ausência de relatório de viagem: conforme consta no processo da NE 1504/2007, no valor de R$ 110,00, contrariando o acórdão 1783/2003/TCE-MT;
irregularidade 16 - Ausência dos comprovantes da despesa (notas fiscais): conforme verificado no processo da NE 1326/2007, no valor de R$ 850,00 e NE 6004/2007, no valor de R$ 270,00, contrariando o artigo 63, §§ 1º e 2º, da Lei 4.320/64;
irregularidade 17 - Adiantamento concedido à agente político, no valor de R$ 13.400,00, contrariando o artigo 68 da Lei 4.320/64;
A irregularidade 24 refere-se ao déficit financeiro de R$ 1.958.457,56 verificado no exercício, em desacordo com o § 1º do artigo 1º e artigo 9º da LRF.
Permanecendo as demais, dentre as quais destaco a irregularidade 18 que refere-se a fragmentação das despesas no valor de R$ 844.250,16, com objetivo de evitar licitação, contrariando o que estabelece o artigo 24 para dispensa de licitação.
As despesas foram realizadas através de compra direta sem a realização de processo licitatório e referem-se à: merenda escolar (R$ 45.296,67), medicamentos (R$ 148.168,36), manutenção de veículos (R$ 335.831,25), combustível (R$ 97.604,51), pneus (R$ 102.668,32), água e gás (R$ 21.153,00), serviços gráficos (R$ 51.154,10), transporte aéreo (R$ 22.700,00) e terrestre (R$ 19.673,95) de pacientes.
O gestor argumenta no sentido de que as despesas não foram a favor do mesmo credor e ocorreram em intervalos regulares, por este motivo não implica em irregularidade ou caracterizam fracionamento. Alega que se tratam de produtos que não guardam similaridade que caracterize o desdobramento. Além disso, afirma que foram realizadas consulta de preços praticados na região de forma a obter preço vantajoso à Administração Pública Municipal.
A realização de prévia consulta de preços, não exclui a obrigatoriedade do processo licitatório.
A Constituição Federal em seu artigo 37, inciso XXI estabelece o dever de licitar de forma a assegurar a igualdade de condições a todos os concorrentes, em obediência aos princípios da impessoalidade, da isonomia, da publicidade, da moralidade e da legalidade. Nesse mesmo sentido, o art. 3º da Lei n.º 8666/93, reforça a observância desses princípios e ainda estabelece que a licitação corresponde a procedimento administrativo voltado à seleção mais vantajosa para a contratação desejada pela Administração Pública e necessário ao atendimento do interesse público.
Sobre a contratação indevida sem a observância do procedimento licitatório, fracionando as despesas, o Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal Jorge Ulysses Jacoby Fernandes, traz em sua obra Contratação Direta sem Licitação, páginas 154/159, 5ª edição, Editora Brasília Jurídica, posicionamento do Tribunal de Contas as União, de que: “O parcelamento de despesa, quer com o objetivo de evitar modalidade mais ampla de licitação, quer com o de possibilitar-lhe a dispensa, constitui infração legal” (...) e também o TCU firmou entendimento de que “as compras devem ser estimadas para todo o exercício e há de ser preservada a modalidade correta para o objeto total, que agruparia todos os itens”.
Essa orientação foi consagrada também em publicação oficial do TCU intitulada Licitações e Contratos – Orientações Básicas, Brasília: TCU, Secretaria de Controle Interno, 2003, página 31, asseverando: “É vedado o fracionamento de despesa para adoção de dispensa de licitação ou modalidade de licitação menos rigorosa que a determinada para a totalidade do valor do objeto a ser licitado. Lembre-se fracionamento refere-se à despesa.”
Da análise das irregularidades evidenciadas pela equipe de auditoria, infere-se que o gestor municipal atuou à margem da Lei de Licitações, violando os dispositivos mencionados acima, o que indica a prática de condutas ilícitas que frustraram a competitividade, a licitude, e a publicidade dos procedimentos licitatórios e contratos.
O item 23 está relacionado à ausência de três propostas válidas na licitação Convite nº 07/2007, contrariando o artigo 22, § 6º, da Lei 866/93.
O gestor discorda do apontamento, visto que o dispositivo legal em questão determina que a licitação na modalidade convite deva apresentar, no mínimo, três participantes. Acrescenta que a homologação da licitação ocorreu por manifesto desinteresse dos convidados, conforme permite o § 7º do artigo 22, da Lei 8.666/93, e, por isso, entende não haver a irregularidade.
Entretanto, os documentos anexados comprovam apenas que foram convidadas quatro empresas, porém não há a comprovação de que as mesmas participaram do certame, conforme definiu o próprio interessado, em sua argumentação inicial.
De acordo com o entendimento consagrado pelo TCU na Súmula 248 e no estudo intitulado Licitações e Contratos – Orientações Básicas, 3ª edição, no Convite, para que a contratação seja possível, são necessárias pelo menos três propostas válidas, isto é, que atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não é suficiente a obtenção de três propostas. É preciso que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a Administração deve repetir o convite e convidar mais um interessado, no mínimo, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas licitações, ressalvadas as hipóteses de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, circunstâncias estas que devem ser justificadas e motivadas no processo de licitação (parágrafo 7º, do art. 22, da Lei nº 8.666/1993).
Além disso, deve ficar cabalmente justificado e comprovado as situações de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados (art. 22, §7º, Lei n.º 8.666/93), sob pena de repetição do convite.
O apontamento 19 menciona a realização de despesa sem prévio empenho no valor de R$ 4.326,50, descumprindo o artigo 60 da Lei 4.320/64.
O interessado concorda que houve falha administrativa ocasionada por atraso na entrega da fatura de telefone e por erro de digitação do setor de arrecadação, responsável pela emissão da nota de serviço.
Contudo, de acordo com a equipe técnica, no primeiro caso o empenho poderia ser realizado de forma estimada e no segundo o documento apresentado é intempestivo, razões pelas quais manteve-se a impropriedade.
A obediência a todos os estágios da despesa é uma exigência legal expressa na Lei n.º 4.320/64, em especial o artigo 60, afim de assegurar a reserva de numerário para o adimplemento da obrigação após verificada a efetiva prestação de serviço ou entrega de produto.
Em face do exposto, acompanho o Parecer n.º 4.245/2007 da Procuradoria de Justiça junto ao Tribunal de Contas, VOTO pela emissão de PARECER PRÉVIO CONTRÁRIO à aprovação das contas da PREFEITURA MUNICIPAL DE VILA RICA, exercício de 2007, gestão do Sr. FRANCISCO TEODORO DE FARIA, , tendo como co-responsável a contadora, Sr.ª Ivete Bonavigo, ressalvando o fato de que a manifestação, ora exarada, baseia-se, exclusivamente, no exame de documentos de veracidade ideológica apenas presumida, vez que representam a posição dos atos e fatos registrados até 31.12.2007.
Recomendo ao Chefe do Poder Executivo Municipal a adoção das medidas corretivas contidas neste voto.
Encaminhamento à Câmara Municipal para cumprimento do disposto na Constituição do Estado e artigo 180 da Resolução n.º 14/2007 deste Tribunal;
Remessa de cópia dos autos à Procuradoria Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso para adoção das medidas necessárias, tendo em vista as irregularidades constatadas nas contas do ente municipal, que indicam o descumprimento da Lei de Licitações e Lei de Responsabilidade Fiscal.
É o voto.
¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨¨
RAZÕES DO VOTO
Acerca das 27 (vinte e sete) impropriedades remanescentes nas contas anuais de 2007 da Prefeitura Municipal de Vila Rica, dentre as quais algumas são reincidentes, necessário se faz aqui pontuá-las elencando as razões fáticas e jurídicas com base nas justificativas apresentadas pelo gestor municipal e nos relatórios de auditoria, para então, posteriormente, prolatar meu voto.
A impropriedade 1 menciona a ocorrência de déficit de execução orçamentária, no valor de R$ 711.563,84, contrariando o artigo 169 da Constituição Federal e o artigo 9° da LRF.
O gestor alega não haver déficit orçamentário questionando o ajuste realizado da receita e da despesa e questiona a utilização do regime de caixa para a receita.
Esclarece a equipe que o ajuste é realizado para que a receita não seja considerada, para fins de cálculo da execução orçamentária em mais de um exercício, sendo contabilizada dentro do exercício de sua arrecadação.
Analisando-se tão somente o resultado da Prefeitura e da Câmara e desconsiderando-se o regime próprio de previdência, constata-se um déficit de R$ 711.563,84 (setecentos e onze mil, quinhentos e sessenta e três reais e oitenta e quatro centavos).
Entretanto, o parecer circunstanciado sobre as contas do município deve levar em consideração as contas de forma consolidada da Administração Pública, visto que no contexto do novel sistema fiscal e de acordo com a melhor doutrina, entre eles, Flávio de Toledo Jr. e Sérgio Siqueira Rossi, o melhor resultado é o que congrega a administração direta e indireta.
Nesse contexto, computando-se o resultado do regime próprio de previdência, verifica-se um resultado de execução orçamentário superavitário no valor de R$ 98.639,57 (noventa e oito mil, seiscentos e trinta e nove reais e cinqüenta e sete centavos), conforme apontado no relatório de auditoria.
Sendo assim, considero sanada a impropriedade.
A irregularidade 24 refere-se ao déficit financeiro de R$ 1.958.457,56 verificado no exercício, em desacordo com o § 1º do artigo 1º e artigo 9º da LRF.
A defesa retifica o cálculo em razão dos ajustes ocorridos após a nova consolidação do balanço geral de 2007. Além disso, alega que não devem ser considerados no cálculo do resultado financeiro os restos a pagar não processados.
Argumenta, também, que algumas despesas foram empenhadas, mas não vão onerar o exercício financeiro de 2007 como as despesas de combustível e com aquisição de ônibus, que somente serão liquidadas no exercício de 2008. Argumenta no sentido de que a obrigação ocorre apenas a partir da liquidação, já que esta é o estágio pertinente à verificação do direito do credor ao pagamento.
Comungo do entendimento trazido pela defesa, pois a meu ver a análise do resultado da execução orçamentária e financeira deve comportar leitura relativizada do regime de competência da despesa pública trazida pela Lei 4320/64, pois não se pode levar em consideração no resultado orçamentário e financeiro do exercício valores que somente serão suportados por recursos do orçamento seguinte, como é o caso dos empenhos não liquidados de aquisição de combustível e de ônibus.
Posto isso, tendo em vista que o empenho não liquidado não pressiona a reserva de caixa, deixo de considerar os restos a pagar não processados na apuração do resultado financeiro e com isso afasto a irregularidade.
Por outro lado, recomendo que o gestor adote providências no sentido de não permitir que distorções de ordem contábil levem a conclusões equivocadas acerca do resultado real do exercício, como no caso em exame que evidenciou empenhos globais de aquisição de combustível e ônibus de forma indevida, onerando o resultado, devendo se valer de registro no sistema compensado, na forma da lei, para os atos administrativos dessa natureza.
As impropriedades 7 e 8 são correlatas e referem-se a abertura de créditos adicionais com autorização legislativa posterior em desacordo com o art. 42 da Lei 4.320/64, ou ainda por conta de recursos inexistentes, contrariando o artigo 43,§ 1º, incisos I e II da Lei 4.320/64.
Acerca do item 7 o interessado argumenta que a autorização legislativa não ocorreu a posteriori, uma vez que os efeitos da lei retroagem a 31/07/07, data da abertura do Decreto 28/2007, entretanto essa acertiva acaba confirmando que na época da abertura do referido crédito não havia a devida autorização.
Em que pese a autorização legislativa posterior permanece a falha, pois a autorização legislativa tem que ser prévia, conforme estabelece o artigo 167, inciso V, da Constituição Federal e artigo 42 da Lei 4.320/64.
No tocante a impropriedade 8, destaca-se que este Tribunal (Acórdão 3.145/2006) considera como fonte de recurso o excesso de arrecadação proveniente de recursos recebidos de convênios. Não obstante, no presente caso a equipe verificou que não houve a transferência integral do recurso do convênio, ficando o valor de R$ 40.500,00 sem a correspondente cobertura, razão pela qual permanece a impropriedade.
A irregularidade 6 trata do repasse do mês de agosto fora do prazo estabelecido pela Constituição Federal, constituindo crime de responsabilidade do Prefeito, de acordo com o inciso II, §2º do artigo 29-A.
A justificativa foi acatada pela equipe em relação aos meses de janeiro e fevereiro, uma vez que dia 20 foi dia não útil e a transferência foi realizada no dia útil seguinte.
Em relação ao mês de agosto o gestor anexa recibo de repasse firmado pela Câmara em favor da Prefeitura em 20 de agosto, cópia do cheque e nota de transferência. A equipe informa que o valor apenas foi depositado no dia 21 de agosto.
De fato dependendo do horário da operação bancária o crédito é compensado apenas no dia seguinte, no entanto a diferença de um dia não acarreta prejuízo de modo a inviabilizar e comprometer as despesas da Câmara, razão pela qual considero sanada a impropriedade.
As impropriedades 2, 12, 13 e 27 estão relacionadas a divergências verificadas no registros contábeis do balanço patrimonial e deficiência do controle patrimonial, e as irregularidades 9, 10 e 11, são correlatas às primeiras, e referem-se a não contabilização de fatos contábeis ou registros incorretos, sobre fatos relevantes, implicando na inconsistência dos balanços orçamentário e financeiro, a seguir elencadas:
a) diferença de R$ 152.077,29 entre o saldo do Ativo Permanente registrado no Anexo 14 e aquele apurado a partir do Demonstrativo de 2006 e respectivas alterações, em desacordo com os artigos 89 e 105, § 2º;
b) ausência de registro da baixa de bens do ativo permanente no valor de R$ 11.280,44, assim como, contrariando os artigos 89 e 104;
c) divergência no valor das aquisições e bens do ativo permanente no valor de R$ 364.099,14 (em relação ao registro do Balancete de Verificação), contrariando os artigos 95, 96 e 105, § 2º, da Lei 4.320/64;
d) ausência de termos de responsabilidade, em desacordo com o art. 94, da Lei nº 4.320/64;
e) diferença de R$ 212.766,01 na receita e R$ 141.624,77 na despesa extra orçamentária, entre o valor contabilizado no Anexo 13 e 17, em desacordo com os artigos 89, 93 e 103 da Lei 4.320/64;
f) registro indevido de cancelamento de Restos a Pagar no Balanço Financeiro, valor de R$ 22.905,69, em desacordo com o art. 103 da Lei 4.320;
g) ausência de registro do IRRF (R$) da Prefeitura no Balanço Financeiro, em desacordo com os art. 89, 92, inciso III e 103 da Lei 4.320/64.
A defesa admite a existência de divergências e alega que as inconsistências ocorreram devido a consolidação dos balanços da Prefeitura, Câmara e Instituto de Previdência Municipal e os ajustes necessários realizados posteriormente ao envio do balanço a este Tribunal.
Relativo ao item 27 o gestor concorda com irregularidade apontada, decorrente de falha administrativa, mas alega que o lapso não causou prejuízo ao erário, tendo anexado cópia do termo de responsabilidade devidamente assinado. Entretanto o referido termo, conforme mencionado no relatório de auditoria, foi anexado apenas a título de ilustração, visto que haviam outros a serem assinados.
Infere-se que as alegações de defesa do gestor pautaram-se apenas em argumentos, sem a correspondente comprovação dos fatos, uma vez que o valor neles registrado ainda apresentou divergências.
Não se trata aqui da ocorrência de mera falha formal ou contábil, uma vez que o número excessivo de falhas dessa natureza gera prejuízo ao desempenho da atividade administrativa e na correta aplicação dos recursos públicos. Assim, entendo que no caso em exame, a constatação das sete irregularidades referentes a divergências constatadas nos balanços orçamentário, financeiro, patrimonial e anexos, houve violação dos princípios da transparência e planejamento preconizados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, denotando ainda deficiência no controle patrimonial.
Em relação a irregularidade 11 o gestor admite que as retenções de IRRF oriundas de folhas de pagamento, contratos e rescisões são contabilizadas diretamente em receita orçamentária, sem o registro da retenção.
Importante esclarecer que a contabilização do imposto de renda retido na fonte deve se dar em dois momentos: I) no seu ingresso como receita (balanço financeiro e anexo 10); II) na retenção nos cofres municipais (balanço financeiro – na parte de receita e despesa extra-orçamentária) e no anexo 17).
Além disso, de acordo com o entendimento técnico o artigo 89 prescreve que a contabilidade deve evidenciar os fatos ligados à administração orçamentária, financeira, patrimonial e industrial. A ausência do registro da retenção do IRRF contraria este princípio, erigido com o objetivo de proteger a informação contábil, que é a base para tomada de decisão.
As falhas 3, 14, 20, 21 e 25 enumeradas a seguir revelam deficiência no controle interno:
a) encaminhamento em atraso da LDO, LOA , balancetes de janeiro, maio, outubro, novembro e contas anuais de 2007, contrariando o prazo estabelecido no art. 208 e 209 da Constituição Estadual e por normas internas deste Tribunal;
b) controle interno deficitário, contrariando o artigo 75 da Lei 4.320/64;
c) divergência entre as informações enviadas via Sistema LRF-Cidadão e as constantes no Balanço Geral;
d) os informes do orçamento/2005 e carga inicial, assim como os informes mensais de janeiro à junho e dezembro/2007 do Sistema APLIC foram enviados fora do prazo, contrariando o artigo 3º da Instrução Normativa nº 02/2005;
e) não envio ao Legislativo do balancete de Janeiro2007, dentro do prazo determinado pela Constituição Estadual.
Relativo ao balancete de outubro constatou-se que ele foi encaminhado com poucos dias de atraso, dessa forma entendeu-se pela ausência de prejuízo para o exercício do controle externo e do novembro verifica-se que foi postado em 21 de dezembro, portanto dentro do prazo.
Acerca da inadimplência no envio das informações do sistema APLIC e balancetes formalizou-se no decorrer do exercício processos de representação onde o gestor foi penalizado com a aplicação de multas, devidamente recolhidas ao FUNDECONTAS.
A ocorrência de erros desta ordem é reflexo da ausência de um controle interno efetivo no órgão, devendo os gestores tomar medidas imediatas com vistas à sua implementação, evitando assim a ocorrência de falhas formais e contábeis, que embora não causem dano ao erário interferem no planejamento e transparência da gestão.
As impropriedades constatadas refletem mais uma vez a ineficiência do sistema de controle interno, com relação à gestão orçamentária e financeira do Poder Executivo Municipal, transgredindo os artigos 75 e 76 da Lei nº 4.320/64, combinado com o artigo 74 da Constituição Federal, cominando também em prejuízo ao controle concomitante dos atos de gestão.
O controle interno eficiente oportuniza ao administrador a avaliação da legalidade da execução orçamentária, financeira e patrimonial, de seus resultados e do cumprimento das ações contidas nas três peças de planejamento orçamentário. Garante, ainda, o envio tempestivo de todos os processos e informações obrigatórios a este Tribunal de Contas, além de garantir a exatidão nos registros contábeis dos demonstrativos do Balanço Geral e dos relatórios gerados através do Sistema LRF-Cidadão e APLIC o que impediria, dessa forma, a existência das impropriedades elencadas pela equipe técnica.
E para auxiliar seus jurisdicionados o Tribunal de Contas editou o Guia de Implantação do Sistema de Controle Interno na Administração Pública com a colaboração da Auditoria Geral do Estado, disponível no site www.tce.mt.gov.br.
Desta feita, o exame das impropriedades detectadas pela equipe técnica evidencia um controle interno deficitário, recomendando-se ao gestor especial atenção para sua implantação efetiva para que falhas dessa ordem não mais ocorram, sob pena de comprometer a exatidão dos registros contábeis de sua gestão, bem como o cumprimento dos prazos estabelecidos no artigo 208 da Constituição Estadual, na Resolução n.º 14/2007 e na Instrução Normativa 02/2005 para que não prejudique o exercício do controle externo desempenhado por este Tribunal.
Os apontamentos 15 e 16 a seguir enumerados referem-se à despesa com diária:
a) ausência de relatório de viagem: conforme consta no processo da NE 1504/2007, no valor de R$ 110,00, contrariando o acórdão 1783/2003/TCE-MT;
b) ausência dos comprovantes da despesa (notas fiscais): conforme verificado no processo da NE 1326/2007, no valor de R$ 850,00 e NE 6004/2007, no valor de R$ 270,00, contrariando o artigo 63, §§ 1º e 2º, da Lei 4.320/64.
Por ocasião da defesa o gestor encaminhou o relatório de viagem, alegando que o mesmo não havia sido arquivado junto com o respectivo processo de despesa. Juntou ainda os comprovantes fiscais que não haviam sido juntados ao processo de despesa. Em que pese a extemporaneidade da apresentação dos documentos, face a apresentação dos documentos considero sanada as irregularidades 15 e 16.
No presente caso não se comprovou a existência de dolo ou má-fé do gestor, no entanto, recomendo a adoção de métodos de trabalho mais eficientes, orientando os servidores e vereadores acerca dos procedimentos corretos a serem adotados em relação a correta formalização dos processos de diárias e apresentação dos documentos necessários à comprovação da despesa.
A irregularidade 17 menciona a concessão de adiantamento à agente político, no valor de R$ 13.400,00, contrariando o artigo 68 da Lei 4.320/64.
A defesa discorda da equipe, informando que a despesa está devidamente amparada pelo artigo 74, §3º do Decreto-Lei n.º 200/67, artigos 65 e 68 da Lei n.º 4.320/64 e pela Lei Municipal n.º 152/93.
Da análise da lei municipal verifica-se que o adiantamento concedido a vereador encontra respaldo normativo.
O questionamento pauta-se na discussão acerca da possibilidade ou não de concessão de adiantamento a agente político, pautando-se única e exclusivamente a interpretação literal da Lei n.º 4.320/64, que em seu artigo 68 dispõe que “o adiantamento (...) consiste na entrega de numerário a servidor ...”
Em meu entendimento, a aplicação de interpretação literal ao dispositivo de lei citado não parece revelar a melhor solução ao caso, devendo-se aplicar o princípio da razoabilidade uma vez que não há outra forma de custear tais despesas uma vez que a diária apenas cobre despesas com alimentação e hospedagem, não sendo justo o vereador custear os demais gastos de viagem com recurso próprio. Nesse sentido, transcrevo a seguir o entendimento expresso pelos doutrinadores Flávio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciqueira Rossi na obra intitulada A Lei 4.320 no Contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal:
“Considerando que esse art. 68 tem como destinatário o servidor público, parece-nos justo que, em leitura análoga, o agente político em missão estritamente oficial também possa receber antecipadamente recursos necessários à tarefa institucional. Haverão, aqui, os gastos de se subordinar, com redobrada ênfase, aos basilares princípios da legitimidade, economicidade e moralidade.
Assim é porque, sob a ótica penal, respondem aqueles agentes como servidores públicos; prestam à Administração serviços de natureza contínua, não fortuita e, sob a tutela da Lei de Responsabilidade Fiscal, seus subsídios compõem a despesa com pessoal do Poder e da entidade estatal (art. 18).”
Posto isso, considero sanada a irregularidade.
A irregularidade 18 refere-se a fragmentação das despesas no valor de R$ 844.250,16, com objetivo de evitar licitação, contrariando o que estabelece o artigo 24 para dispensa de licitação.
As despesas foram realizadas através de compra direta sem a realização de processo licitatório e referem-se à: merenda escolar (R$ 45.296,67), medicamentos (R$ 148.168,36), manutenção de veículos (R$ 335.831,25), combustível (R$ 97.604,51), pneus (R$ 102.668,32), água e gás (R$ 21.153,00), serviços gráficos (R$ 51.154,10), transporte aéreo (R$ 22.700,00) e terrestre (R$ 19.673,95) de pacientes.
O gestor argumenta no sentido de que as despesas não foram a favor do mesmo credor e ocorreram em intervalos regulares, por este motivo não implica em irregularidade ou caracterizam fracionamento. Alega que se tratam de produtos que não guardam similaridade que caracterize o desdobramento. Além disso, afirma que foram realizadas consulta de preços praticados na região de forma a obter preço vantajoso à Administração Pública Municipal.
A realização de prévia consulta de preços, não exclui a obrigatoriedade do processo licitatório.
A Constituição Federal em seu artigo 37, inciso XXI estabelece o dever de licitar de forma a assegurar a igualdade de condições a todos os concorrentes, em obediência aos princípios da impessoalidade, da isonomia, da publicidade, da moralidade e da legalidade. Nesse mesmo sentido, o art. 3º da Lei n.º 8666/93, reforça a observância desses princípios e ainda estabelece que a licitação corresponde a procedimento administrativo voltado à seleção mais vantajosa para a contratação desejada pela Administração Pública e necessário ao atendimento do interesse público.
Sobre a contratação indevida sem a observância do procedimento licitatório, fracionando as despesas, o Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal Jorge Ulysses Jacoby Fernandes, traz em sua obra Contratação Direta sem Licitação, páginas 154/159, 5ª edição, Editora Brasília Jurídica, posicionamento do Tribunal de Contas as União, de que: “O parcelamento de despesa, quer com o objetivo de evitar modalidade mais ampla de licitação, quer com o de possibilitar-lhe a dispensa, constitui infração legal” (...) e também o TCU firmou entendimento de que “as compras devem ser estimadas para todo o exercício e há de ser preservada a modalidade correta para o objeto total, que agruparia todos os itens”.
Essa orientação foi consagrada também em publicação oficial do TCU intitulada Licitações e Contratos – Orientações Básicas, Brasília: TCU, Secretaria de Controle Interno, 2003, página 31, asseverando: “É vedado o fracionamento de despesa para adoção de dispensa de licitação ou modalidade de licitação menos rigorosa que a determinada para a totalidade do valor do objeto a ser licitado. Lembre-se fracionamento refere-se à despesa.”
Como bem preleciona os autores Lúcia Valle Figueiredo e Sérgio Ferraz, em sua obra Dispensa e Inexigibilidade de Licitação, 2ª edição, Editora Revista dos Tribunais, página 14:
“... não se pode admitir seja o administrador livre para destacar, do universo de administrados aptos a tanto, aquele com quem deseja contratar. Ainda, quando por esse caminho se atingisse, eventualmente, o interesse público que o contrato visaria preencher, teria a administração privilegiado, injustificadamente, um ou alguns, na medida em que proveito material daí fosse originado, para o contratante. Demais disso, estaria, assim, dispondo o administrador, livremente, do patrimônio público. Ora, um dos princípios basilares do Direito Administrativo é o da indisponibilidade dos interesses púbicos.”
Da análise das irregularidades evidenciadas pela equipe de auditoria, infere-se que o gestor municipal atuou à margem da Lei de Licitações, violando os dispositivos mencionados acima, o que indica a prática de condutas ilícitas que frustraram a competitividade, a licitude, e a publicidade dos procedimentos licitatórios e contratos.
A impropriedade 22 está relacionada a ausência de certificado de regularidade fiscal do FGTS das empresas contratadas mediante processo de dispensa 001 e 004/2007, contrariando os artigos 29 e 71 da Lei 8666/93.
Alega o interessado que o simples fato da Dispensa de Licitação não fazer parte do rol de modalidades de licitação não lhe aplica as regras para habilitação que dispõe o artigo 27 da Lei 8.666/93.
Entretanto, a administração municipal exigiu o Certificado de Regularidade Fiscal do FGTS mesmo assim, e justifica que houve falha na verificação da validade do mesmo, o que não implica dizer que a empresa estivesse irregular. Como prova o gestor anexa histórico da empresa referente aos últimos 18 meses.
Em que pese as alegações da defesa, persiste a falha, pois, ainda que fundado em hipótese de dispensa de licitação o contratado deve estar adimplente com a seguridade social, nos termos do art. 195, §3º, da Constituição Federal, devendo portanto ser mais diligente no exame dos documentos apresentados pelos contratantes.
O item 23 está relacionado à ausência de três propostas válidas na licitação Convite nº 07/2007, contrariando o artigo 22, § 6º, da Lei 866/93.
O gestor discorda do apontamento, visto que o dispositivo legal em questão determina que a licitação na modalidade convite deva apresentar, no mínimo, três participantes. Acrescenta que a homologação da licitação ocorreu por manifesto desinteresse dos convidados, conforme permite o § 7º do artigo 22, da Lei 8.666/93, e, por isso, entende não haver a irregularidade.
Entretanto, os documentos anexados comprovam apenas que foram convidadas quatro empresas, porém não há a comprovação de que as mesmas participaram do certame, conforme definiu o próprio interessado, em sua argumentação inicial.
De acordo com o entendimento consagrado pelo TCU na Súmula 248 e no estudo intitulado Licitações e Contratos – Orientações Básicas, 3ª edição, no Convite, para que a contratação seja possível, são necessárias pelo menos três propostas válidas, isto é, que atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não é suficiente a obtenção de três propostas. É preciso que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a Administração deve repetir o convite e convidar mais um interessado, no mínimo, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas licitações, ressalvadas as hipóteses de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, circunstâncias estas que devem ser justificadas e motivadas no processo de licitação (parágrafo 7º, do art. 22, da Lei nº 8.666/1993).
Em ambas as impropriedades não ficou devidamente comprovado nos autos a situação de limitação de mercado, nem tampouco o manifesto desinteresse dos convidados.
Para assegurar que pelo menos três interessados apresentem propostas é importante que a administração tenha como cautela encaminhar convites a mais de três profissionais cadastrados ou dar maior publicidade ao certame através de divulgação em jornal de grande circulação e internet, viabilizando assim a competição e consequentemente a possibilidade de obtenção de proposta mais vantajosa para administração, obedecendo-se o princípio da transparência, economicidade e eficiência.
Assim, recomenda-se ao gestor incorporar aos métodos de trabalho da comissão de licitação os procedimentos mencionados acima para afastar a discricionariedade e comprovar a boa-fé e probidade em sua atuação, devendo para tanto convidar mais de três profissionais cadastrados e dar maior publicidade ao certame possibilitando maior conhecimento a eventuais interessados em contratar com a administração pública.
Além disso, deve ficar cabalmente justificado e comprovado as situações de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados (art. 22, §7º, Lei n.º 8.666/93), sob pena de repetição do convite.
O apontamento 19 menciona a realização de despesa sem prévio empenho no valor de R$ 4.326,50, descumprindo o artigo 60 da Lei 4.320/64.
O interessado concorda que houve falha administrativa ocasionada por atraso na entrega da fatura de telefone e por erro de digitação do setor de arrecadação, responsável pela emissão da nota de serviço.
Contudo, de acordo com a equipe técnica, no primeiro caso o empenho poderia ser realizado de forma estimada e no segundo o documento apresentado é intempestivo, razões pelas quais manteve-se a impropriedade.
A obediência a todos os estágios da despesa é uma exigência legal expressa na Lei n.º 4.320/64, em especial o artigo 60, afim de assegurar a reserva de numerário para o adimplemento da obrigação após verificada a efetiva prestação de serviço ou entrega de produto.
A seguir trago algumas considerações acerca de impropriedades sem classificação específica na Instrução Normativa n.º 02/2006 (atualizada pela Resolução n.º 03/2007).
O item 4 trata da realização de contratações temporárias em desacordo com o artigo 37, inciso IX, da Constituição Federal.
O gestor discorda do apontamento, alegando que as contratações ocorreram para continuidade do serviço, visto que algumas vagas não foram preenchidas no concurso 001/2005. as contratações foram realizadas com base na Lei Municipal n.º 658/2006, sendo que em 2008 o apontamento foi sanado com a realização do Concurso Público n.º 01/2008, realizado em 11/05/08.
As contratações temporárias ocorreram em diversas áreas, além da saúde, assistência social, educação e esporte, houve também para os cargos de motorista, operadores de máquinas, auxiliar de serviços gerais, gari, escriturário e trabalhador braçal.
No caso em tela a impropriedade foi atenuada tendo em vista a realização de concurso público, entretanto, importante recomendar ao gestor que em caso de contratação temporária deve-se evitar que o contrato ultrapasse dois anos e deve ser precedido de processo seletivo simplificado, de modo a zelar pelo cumprimento dos princípios da impessoalidade e publicidade.
O apontamento 5 preceitua que o Prefeito deveria se manifestar a respeito das irregularidades apontadas pelo Conselho do FUNDEB.
O gestor apresentou as justificativas das impropriedades relacionadas pelos Conselho do FUNDEB, não competindo a este Tribunal fazer controle de mérito sobre elas, uma vez que esse papel, por expressa determinação legal, pertence ao conselho de educação, que exerce o controle social, devendo este sim fazer juízo de mérito sobre cada uma delas.
Para que o Tribunal pudesse apreciar os pontos elencados no relatório do conselho deveria ter verificado cada uma delas e relacionadas de forma autônoma no relatório, e não da forma como foi construído.
Diante disso, considero sanada a impropriedade.
A irregularidade 26 refere-se a concessão de auxílios sem autorização legal e a devida prestação de contas no valor de R$ 10.170,00, contrariando o artigo 26 da LRF e artigo 15 da LDO/2007;
O interessado discorda do apontamento acima, alegando que os eventos patrocinados pela Prefeitura constituem uma forma de devolver à população uma parte de sua contribuição ao Estado, devendo considerar tais eventos como investimentos na cultura e no esporte.
Destaco a orientação da equipe técnica no sentido de que o repasse de recursos a terceiros deve ocorrer mediante convênio ou instrumento congênere, no qual estejam previstos os requisitos para a prestação de contas. Além disso, o artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal exige a prévia autorização legal para os repasses financeiros. Devendo o gestor zelar pelo fiel cumprimento da lei, formalizando corretamente os termos, bem como exigir a prestação de contas, para assegurar que o recurso público foi aplicado dentro da finalidade convencionada.
Diante dos argumentos apresentados considerei sanadas as impropriedades 1, 5, 6, 15, 16, 17 e 24.
Da análise dos autos, em especial os relatórios de auditoria e de defesa, verificou-se o cumprimento dos limites legais e constitucionais (aplicação na saúde, educação, repasse ao Legislativo), superávit orçamentário e financeiro, pontos positivos da gestão. Por outro lado, as irregularidades apontadas revelaram fracionamento de despesa com objetivo de evitar a realização de processo licitatório, incongruências nos registros contábeis, deficiência do controle patrimonial, falta de planejamento e controle interno, infração à Lei 4.320/64 e Lei 8.666/93, ausência de autorização legislativa e prestação de contas de recursos concedidos a particulares.
Sendo assim, pelos motivos acima delineados considero que as impropriedades remanescentes comprometeram a gestão, uma vez que representaram condutas ilegais, ilegítimas e antieconômicas.
VOTO
Em face do exposto, pelas razões fáticas e jurídicas acima mencionadas, de acordo com o artigo 31, §1º e artigo 71, inciso I combinado com artigo 75 da Constituição Federal, artigo 210, inciso I da Constituição Estadual, artigo 1º, inciso I, e artigo 26 da Lei Complementar n.º 269/2007 (Lei Orgânica - TCE) combinado com o artigo 29, inciso I e artigo 176, §3º, ambos da Resolução n.º 14/2007 (Regimento Interno - TCE), acompanhando o Parecer n.º 3266/2008 da Procuradoria de Justiça junto ao Tribunal de Contas, VOTO pela emissão de PARECER PRÉVIO CONTRÁRIO à aprovação das contas da PREFEITURA MUNICIPAL DE VILA RICA, exercício de 2007, gestão do Sr. FRANCISCO TEODORO DE FARIA, RG n.º 385314 SSP/GO e CPF n.º 170.750.921-20, tendo como co-responsável a contadora, Sr.ª Ivete Bonavigo, inscrita no CRC/MT 0103301/P-1, ressalvando o fato de que a manifestação, ora exarada, baseia-se, exclusivamente, no exame de documentos de veracidade ideológica apenas presumida, vez que representam a posição dos atos e fatos registrados até 31.12.2007, em obediência aos princípios fundamentais da contabilidade aplicados à Administração Pública - Lei Federal nº 4.320/64, as prescrições da Lei Complementar nº 101/2000, e, em especial, pelas seguintes irregularidades, que deverão merecer a apreciação e o julgamento individualizado pela Câmara Municipal de Vila Rica, nos termos do artigo 210 da Constituição Estadual:
1. E 34 (GRAVE) - Diferença de R$ 152.077,29 entre o saldo do Ativo Permanente registrado no Anexo 14 e aquele apurado a partir do Demonstrativo de 2006 e respectivas alterações, em desacordo com os artigos 89 e 105, § 2º;
2. E 42 (GRAVE) - Encaminhamento em atraso da LDO, LOA , dos os balancetes mensais de janeiro, maio, outubro, novembro e Contas Anuais de 2007, contrariando o prazo estabelecido no art. 208 e 209 da Constituição Estadual e por normas internas deste Tribunal;
3. Contratações temporárias em desacordo com o artigo 37 inciso IX da Constituição Federal;
4. F 02 (GRAVE) - Abertura de créditos adicionais, no valor de R$ 1.124.992,00 (Decreto 028/07), com autorização legislativa posterior, em desacordo com o art. 42 da Lei 4.320/64;
5. F 05 (GRAVE) - Abertura de crédito adicional, no valor de R$ 57.267,75, por conta de recursos inexistentes (Excesso de Arrecadação), contrariando o artigo 43,§ 1º, incisos I e II da Lei 4.320/64;
6. E 33 (GRAVE) - Diferença de R$ 212.766,01 na receita e R$ 141.624,77 na despesa extra orçamentária, entre o valor contabilizado no Anexo 13 e 17, em desacordo com os artigos 89, 93 e 103 da Lei 4.320/64;
7. E 33 (GRAVE) - Registro indevido de cancelamento de Restos a Pagar no Balanço Financeiro, valor de R$ 22.905,69, em desacordo com o art. 103 da Lei 4.320;
8. E 33 (GRAVE) - Ausência de registro do IRRF (R$) da Prefeitura no Balanço Financeiro, em desacordo com os art. 89, 92 (inciso III) e 103 da Lei 4.320/64;
9. E 34 (GRAVE) - Ausência de registro da baixa de bens do Ativo Permanente no valor de R$ 11.280,44, assim como, contrariando os artigos 89 e 104;
10. E 34 (GRAVE) - Divergência no valor das aquisições e bens do Ativo Permanente no valor de R$ 364.099,14 (em relação ao registro do Balancete de Verificação), contrariando os artigos 95, 96 e 105, § 2º, da Lei 4.320/64;
11. E 29 (GRAVE) - Controle interno deficitário, contrariando o artigo 75 da Lei 4.320/64;
12. E 10 (GRAVE) - Fragmentação das despesas no valor de R$ 844.250,16, com objetivo de evitar licitação, contrariando o que estabelece o artigo 24 para dispensa de licitação;
13. E 19 (GRAVE) - Despesa sem prévio empenho no valor de R$ 4.326,50, descumprindo o artigo 60 da Lei 4.320/64;
14. E 41 (GRAVE) - Divergência entre as informações enviadas via Sistema LRF-Cidadão e as constantes no Balanço Geral;
15. E 42 (GRAVE) - Os informes do orçamento/2005 e carga inicial, assim como os informes mensais de janeiro à junho e dezembro/2007 do Sistema APLIC foram enviados fora do prazo, contrariando o artigo 3º da instrução normativa nº 02/2005;
16. E 45 (GRAVE) - Ausência de CRF do FGTS das empresas contratadas mediante processo de Dispensa 001 e 004/2007, contrariando os artigos 29 e 71 da Lei 8666/93;
17. E 45 (GRAVE) - Ausência de três propostas válidas na licitação Convite nº 07/2007, contrariando o artigo 22, § 6º, da Lei 866/93;
18. Não envio ao Legislativo do balancete de Janeiro2007, dentro do prazo determinado pela Constituição Estadual;
19. Concessão de auxílios sem autorização legal e a devida prestação de contas no valor de R$ 10.170,00, contrariando o artigo 26 da LRF e artigo 15 da LDO/2007;
20. Ausência de termos de responsabilidade, em desacordo com o art. 94, da Lei nº 4.320/64.
Recomenda-se, ainda, ao Poder Executivo Municipal a adoção das seguintes medidas:
1) Realizar licitação para compras e serviços que superem os limites de dispensa e adotar a modalidade licitatória correta, nos termos dos artigos 23 e 24 da Lei 8666/93;
2) Comprovar nos processos licitatórios as situações de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados (art. 22, §7º, Lei n.º 8.666/93), sob pena de repetição do convite;
3) Cumprir os prazos para o envio das informações do sistema APLIC, dos balancetes financeiros e orçamentários e LRF para que não haja prejuízo para o exercício do controle externo concomitante ao exercício financeiro (Constituição Estadual, Resolução n.º 14/2007 e Instrução Normativa n.º 02/2005);
4) Adotar medidas para o fortalecimento do sistema de Controle Interno (artigo 74 da Constituição Federal), de modo a zelar pelo cumprimento dos prazos e correta formalização dos processos de licitação e de despesa;
5) Orientar os servidores e vereadores acerca dos procedimentos corretos a serem adotados em relação a correta formalização dos processos de diárias e apresentação dos documentos necessários à comprovação da despesa;
6) Obedecer os estágios da despesa conforme estabelece artigo 60 da Lei n.º 4.320/64 afim de assegurar a reserva de numerário para o adimplemento da obrigação após verificada a efetiva prestação de serviço ou entrega de produto;
7) Incorporar métodos de trabalho da comissão de licitação os procedimentos mencionados nas razões de voto para afastar a discricionariedade e comprovar a boa-fé e probidade em sua atuação, devendo para tanto convidar mais de três profissionais cadastrados e dar maior publicidade ao certame possibilitando maior conhecimento a eventuais interessados em contratar com a administração pública;
8) Cumprir o art. 195, §3º, da Constituição Federal e artigo 71 da Lei 8.666/93, de modo que o contratado deve comprovar a regularidade fiscal, aptidão necessária para contratar com a administração pública;
9) Adotar controle patrimonial mais eficiente.
10) A autorização legislativa tem que ser prévia, conforme estabelece o artigo 167, inciso V, da Constituição Federal e artigo 42 da Lei 4.320/64.
11. Os contratos temporários devem obedecer ao disposto no artigo 37, inciso IX, da Constituição Federal e deve ser precedido de processo seletivo simplificado, de modo a zelar pelo cumprimento dos princípios da impessoalidade e publicidade;
12) Cumprimento do artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal no tocante a concessão de auxílios, que deve ser precedido de autorização legislativa e termo de convênio ou congênere com exigência de prestação de contas.
Por fim, determino, no âmbito do controle externo, as seguintes medidas:
1) Utilização das estatísticas e dos indicadores do referido Parecer Prévio, pela Consultoria Técnica, como base oficial para a alimentação do sistema de Avaliação do Desempenho da Administração Pública Estadual e Municipal;
2) Encaminhamento de cópia integral dos autos ao Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, para as providências que entender necessárias, tendo em vista as irregularidades constatadas nas contas do ente municipal, que indicam o descumprimento da Lei de Licitações e Lei de Responsabilidade Fiscal;
3) Arquivamento, nesta Corte, de cópia dos autos pelo prazo mínimo de 05 (cinco) anos, de acordo com o artigo 180, §2º da Resolução n° 14/2007 deste Tribunal de Contas;
4) Encaminhamento à Câmara Municipal para cumprimento do disposto no § 2º do artigo 31 da Constituição Federal e aos incisos II e III do artigo 210 da Constituição do Estado e artigo 180 da Resolução n.º 14/2007 deste Tribunal.
É o voto.
Maioria de votos garante parecer favorável às contas de Vila Rica
05/09/2008 00:00