Consulta de Processos

 

Trata-se de Representações de Natureza Externa, com pedido de medida cautelar, proposta pelas empresas GTE - Sistemas de Gestão e Tecnologia Ltda. e Gomes de Oliveira Advogados Associados, em desfavor da Secretaria Municipal de Fazenda de Cuiabá, em razão de supostas irregularidades na realização do Concorrência Publica n.º 003/2018.

O objeto do certame era a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de tecnologia com solução que contemple a manutenção corretiva, adaptativa e evolutiva dos Sistemas Tributários do Município, com fornecimento de licença de uso de Sistema de Gestão do ISSQN – Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – e ferramentas para a realização de campanha de premiação, controle dos contribuintes no regime do Simples Nacional, gestão eletrônica de processos e documentos da Secretaria Municipal de Fazenda-SMF, comunicação entre contribuintes/munícipes e Municípios.

Registro, para melhor compreensão dos fatos, irregularidades constantes no Relatório Técnico Preliminar1 que instruiu a RNE. Confira-se:

ANTONIO ROBERTO POSSAS DE CARVALHO - ORDENADOR DE DESPESAS / Período: 01/01/2018 a 31/12/2018

GB99 LICITAÇÃO_GRAVE_99. Irregularidade referente à Licitação, não contemplada em classificação específica na Resolução Normativa nº 17/2010 – TCE-MT.

Utilização de modalidade licitatória inadequada para o objeto a ser contratado. - Tópico - 3.1.2.  

GC13 LICITAÇÃO_MODERADA_13. Ocorrência de irregularidades nos procedimentos licitatórios (Lei 8.666/1993; Lei 10.520/2002; legislação específica do ente).

Exigência irregular de apresentação obrigatória de currículos dos profissionais técnicos no Edital de Concorrência Pública nº 03/18. - Tópico -

3.1.2. Da análise  

Ausência de critério de aceitabilidade dos preços estabelecido no Modelo de Proposta - Anexo V – do Edital de Concorrência Pública nº 03/2018. - Tópico - 3.1.4.  

GC17 LICITAÇÃO_MODERADA_17. Ocorrência de irregularidades relativas às exigências de qualificação técnica das licitantes (art. 30 da Lei 8.666/1993).

Exigência de quantitativos mínimos referentes a exigência de qualificação técnica contida no Edital de Concorrência Pública nº 03/18. - Tópico - 3.1.2.  

AGMAR DIVINO LARA DE SIQUEIRA - PRESIDENTE DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO / Período: 13/03/2018 a 05/11/2018

GC13 LICITAÇÃO_MODERADA_13. Ocorrência de irregularidades nos procedimentos licitatórios (Lei 8.666/1993; Lei 10.520/2002; legislação específica do ente).

Inclusão no Edital de cláusula que veda a participação de empresas reunidas em consórcio, incorrendo em restrição à competitividade. - Tópico - 3.1.2.  

Ausência de razoabilidade na fixação de critério para avaliação da proposta técnica estabelecido no Edital de Concorrência Pública nº 03/2018. - Tópico - 3.1.4.  

GC19 LICITAÇÃO_MODERADA_19. Ocorrência de irregularidades relativas às exigências de regularidade fiscal e trabalhista das licitantes (art. 29 da Lei 8.666/1993).

Irregularidade na exigência de regularidade trabalhista contida no Edital de Concorrência Pública nº 03/18. - Tópico - 3.1.2.  

Irregularidade na exigência de regularidade fiscal contida no Edital de Concorrência Pública nº 03/18. - Tópico - 3.1.2.  

ANTONIO ROBERTO POSSAS DE CARVALHO - ORDENADOR DE DESPESAS / Período: 01/01/2018 a 31/12/2018

AGMAR DIVINO LARA DE SIQUEIRA - PRESIDENTE DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO / Período: 13/03/2018 a 05/11/2018 6) GB99 LICITAÇÃO_GRAVE_99. Irregularidade referente à Licitação, não contemplada em classificação específica na Resolução Normativa nº 17/2010 – TCE-MT.  

6.1) Não parcelamento do objeto do procedimento licitatório. - Tópico - 3.1.2.  

Após o julgamento de mérito desta Representação e dos seus correspondentes Recursos Ordinário e de Embargos de Declaração, conforme Acórdãos n.º  98/2019-PC e 300/2022-TP, sobreveio o Acórdão n.° 292/2023-PV, o qual julgou procedente o Pedido de Rescisão interposto pela empresa Nota Control Tecnologia Ltda., que declarou a nulidade dos referidosa Acórdãos.  Confira-se:

ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Conselheiros do Tribunal de Contas, nos termos dos artigos 10, IX e 374 da Resolução nº 16/2021

(Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso), por unanimidade, acompanhando o voto do Relator e de acordo com o Parecer nº 1.383/2023 do Ministério Público de Contas, em CONHECER o presente Pedido de Rescisão, proposto pela empresa Nota Control Tecnologia Ltda.; e, no mérito, JULGÁ-LO PROCEDENTE, para declarar a nulidade dos Acórdãos nº 98/2019- PC e nº 300/2022-TP, proferidos nos autos da Representação de Natureza Externa n° 22.663-7/2018 e 22.759-5/2018 – apenso, devendo o referido Processo retornar a partir do momento anterior aos referidos julgados, com a devida correção do vício processual através da promoção de citação válida da Requerente.  

Devidamente citada acerca deste Acórdão, a empresa Nota Control Tecnologia Ltda. apresentou sua manifestação acerca dos achados/irregularidades capitulados nos autos da RNE em tela2.  

Por seguinte, os autos retornaram à 4ª Secretaria de Controle Externo, que elaborou novo Relatório Técnico3 com o objetivo de analisar as manifestações trazidas pela empresa Nota Control Tecnologia Ltda. acerca das irregularidades constantes no Relatório Técnico Preliminar que instruiu a RNE, em cumprimento aos termos do Acórdão n.° 292/2023.  

Na oportunidade, a equipe técnica se manifestou no seguinte sentido:

Que, no julgamento de mérito dos presentes processos de Representação de Natureza Externa (RNE), conheça e considere procedentes todas as irregularidades/achados remanescentes das análises de razões defensivas expostas nos Docs. Digitais n.° 97652-2019, 5607/2020 e 237938/2020, as quais são mantidas mesmo após as análises das contrarrazões apresentadas pela empresa interessada Nota Control Tecnologia Ltda.  

Nos termos do artigo 202 c/c artigo 297, III, todos do RITCE, que seja determinado aos atuais gestores da Secretaria Municipal de Fazenda de Cuiabá, que em futuras licitações para contratação se serviços de Tecnologia da Informação (TI) se abstenham de adotar as cláusulas editalícias restritivas impugnadas nestes presentes processos de RNE.  

Conforme os termos do 297, III, c/c 327, II, todos do RITCE, e conforme as responsabilizações caracterizadas e individualizadas no Relatório Técnico Preliminar (Doc. Digital n° 229176-2018), que sejam aplicadas multas ao Sr. Antônio Roberto Possas de Carvalho e ao Sr. Agmar Divino Lara de Siqueira.  

Este é o relatório decorrente da análise das contrarrazões apresentadas pelos procuradores da empresa Nota Control Tecnologia Ltda, acerca dos achados apontados no Relatório Técnico Preliminar destes processos de Representação de Natureza Externa.

O Ministério Público de Contas, por meio do Parecer n.º 5.533/2023, da lavra do Procurador de Contas Gustavo Coelho Deschamps, ratificou o Parecer n.º 2.231/2019, opinando pelo conhecimento da Representação Externa e, no mérito, pela sua procedência, ante a manutenção dos achados de auditoria 1.1, 2.1, 2.2, 3.1, 4.1, 4.2 e 6.1, com aplicação de multa aos responsáveis e expedição de determinações:

À atual gestão da Prefeitura do Município de Cuiabá, para que:

Preveja, em documento normativo que trate exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinto da norma que se refere genericamente à contratação de outros serviços, que os órgãos e entidades da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional devem utilizar o pregão, preferencialmente eletrônico, na contratação de bens e serviços de informática considerados comuns, com padrões de desempenho e qualidade objetivamente definidos pelo edital. (Achado 1.1).

À atual gestão da Secretaria Municipal de Fazenda de Cuiabá, para que:

Cumpra o disposto na Lei de Licitações, relativo à comprovação de aptidão técnica por meio de atestados (Achados 2.1 e 3.1).  

Cumpra o disposto na Lei de Licitações no tocante ao critério de aceitabilidade de preços (Achado 2.2).

Cumpra o disposto na Lei de Licitações, referente à participação de empresas em consórcio (Achado 4.1).

Observe o princípio da razoabilidade na fixação de critérios para avaliação da melhor proposta para a Administração (Achado 4.2).

Após, vieram-me conclusos os autos.  

É o relatório. Decido. 

Inicialmente, ratifico os termos da decisão que efetuou o juízo de admissibilidade desta Representação, tendo em vista que foram preenchidos os requisitos previstos no Regimento Interno à época vigente.  

No tocante ao mérito, passo ao exame pormenorizado das irregularidades levantadas.  

- Irregularidade 1 GB99, de natureza grave, referente à utilização de modalidade licitatória inadequada para o objeto a ser contratado - Atribuída ao Sr. Antônio Roberto Possas de Carvalho.

Colhe-se do Portal Transparência da Prefeitura Municipal de Cuiabá4, que o objeto do processo licitatório em análise – Concorrência Pública n.º 03/2018 é:

A EXECUÇÃO DE SERVIÇOS DE TECNOLOGIA COM SOLUÇÃO QUE CONTEMPLE A MANUTENÇÃO CORRETIVA, ADAPTATIVA E EVOLUTIVA DOS SISTEMAS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO, COM FORNECIMENTO DE FERRAMENTAS PARA A REALIZAÇÃO DE CAMPANHA DE PREMIAÇÃO, CONTROLE DOS CONTRIBUINTES NO REGIME DO SIMPLES NACIONAL E GESTÃO ELETRÔNICA DE PROCESSOS E DOCUMENTOS DA SECRETARIA MUNICIPAL DE FAZENDA-SMF.

Traduzindo em termos mais compreensíveis, a prestação de serviços técnicos a serem executados consiste no fornecimento de licença de uso de sistemas (ISSQN, Processo Administrativo Digital e Gestão/Controle de operações em cartões magnéticos), fornecimento de suporte técnico presencial e manutenção do sistema de Gestão de Administração Tributária (GAT) e demais sistemas licitados.  

Como se vê, a pretensão do órgão público é a contratação de uma solução de software já existente, haja vista que a exigência de fornecimento de licença de uso de sistema pressupõe que o sistema já seja comercializado, ou seja, trata-se da contratação de um sistema já desenvolvido e disponível no mercado. Não teria necessidade de elaborar e desenvolver um produto novo, bastaria que fosse feito apenas adaptações conforme as exigências editalícias, a concluir que o tipo adequado para a licitação seria de menor preço.

Importante consignar que o fato de o objeto/serviço ser complexo, não significa que ele não possa ser de natureza comum, com aferições objetivas de padrões de desempenho. Não somente os bens pouco sofisticados poderão ser objeto de pregão, ao contrário, objetos de natureza complexa também podem ser enquadrados como comuns.

Sobre o tema, o Manual de Pregão Eletrônico do TCU5, explica com clareza que a complexidade de um serviço, não é óbice para que ele seja considerado como comum. Confira-se:

O bem ou serviço será comum quando for possível estabelecer, por intermédio de especificações utilizadas no mercado, padrões de qualidade e desempenho peculiares ao objeto, de modo que seja possível a decisão entre os produtos ou serviços ofertados pelos participantes com base no menor preço ou no maior desconto.  

A caracterização de um bem ou serviço como comum ou incomum não se confunde com a complexidade do objeto. O que deve ser verificada é a possibilidade de os seus padrões de desempenho e qualidade serem definidos objetivamente em especificações usualmente adotadas no mercado.  

É a partir dessa premissa que objetos, a priori, considerados complexos, como, por exemplo, serviços de engenharia ou serviços de TI, podem ser contratados por pregão. Para tanto, é imprescindível que sejam caracterizados como comuns.

Os argumentos concernentes aos critérios diferenciais do objeto da licitação trazidos pelo defendente também não devem prosperar, ainda que os sistemas de gestão tributária estejam tipificados como sistemas complexos, os padrões de desempenho e de qualidade são conhecidos, dominados e oferecidos de forma ampla no mercado, ou seja, ainda continuam sendo um serviço caracterizado como comum. A locação ou o licenciamento de sistemas de gestão pública caracteriza-se como um serviço comum, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei n.º 10.520/2002.

Com o escopo de propiciar melhor visualização acerca do tema aqui exposto, têm-se os entendimentos da “Nota Técnica nº 02/2008 – SEFTI/TCU” emitida pelo Tribunal de Contas da União, que corroboram acerca do enquadramento de bens e serviços em Tecnologia da Informação como “comuns”, passíveis de contratação pela modalidade Pregão, verbis:

REVISTA DO TCU 119 DOUTRINA  

Entendimento I. A licitação de bens e serviços de tecnologia da informação considerados comuns, ou seja, aqueles que possuam padrões de desempenho e de qualidade objetivamente definidos pelo edital, com base em especificações usuais no mercado, deve ser obrigatoriamente realizada pela modalidade Pregão, preferencialmente na forma eletrônica. Quando, eventualmente, não for viável utilizar essa forma, deverá ser anexada a justificativa correspondente.  

Entendimento II. Devido à padronização existente no mercado, os bens e serviços de tecnologia da informação geralmente atendem a protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos e a padrões de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado. Logo, via de regra, esses bens e serviços devem ser considerados comuns para fins de utilização da modalidade Pregão.  

Entendimento III. Serviços de TI cuja natureza seja predominantemente intelectual não podem ser licitados por meio de pregão. Tal natureza é típica daqueles serviços em que a arte e a racionalidade humanas são essenciais para sua execução satisfatória. Não se trata, pois, de tarefas que possam ser executadas mecanicamente ou segundo protocolos, métodos e técnicas preestabelecidos e conhecidos.  

Entendimento IV. Em geral, nem a complexidade dos bens ou serviços de tecnologia da informação nem o fato de eles serem críticos para a consecução das atividades dos entes da Administração descaracterizam a padronização com que tais objetos são usualmente comercializados no mercado. Logo, nem essa complexidade nem a relevância desses bens e serviços justificam o afastamento da obrigatoriedade de se licitar pela modalidade Pregão.  

Entendimento V. Nas aquisições mediante Pregão, o gestor deve avaliar a complexidade demandada na preparação das propostas pelos eventuais interessados e buscar definir o prazo mais adequado entre a data de publicação do aviso do Pregão e a de apresentação das propostas, a qual nunca poderá ser inferior a 8 dias úteis, de modo a garantir a isonomia entre os interessados que tenham acessado especificações do objeto antecipadamente, por terem colaborado na fase de planejamento pelo fornecimento das informações mercadológicas e técnicas necessárias, e os demais interessados. Desse modo, procurar-se-á ampliar a possibilidade de competição.  

Entendimento VI. A decisão de não considerar comuns determinados bens ou serviços de tecnologia da informação deve ser justificada nos autos do processo licitatório. Nesse caso, a licitação não poderá ser do tipo “menor preço”, visto que as licitações do tipo “menor preço” devem ser realizadas na modalidade Pregão.

Somando-se a isso, a Instrução Normativa n.º 1, de 4 de abril de 2019, do Ministério da Economia, que dispõe sobre o processo de contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP do Poder Executivo Federal, prevê em seu art. 25, parágrafo único, a obrigatoriedade da utilização da modalidade Pregão para as contratações de soluções de TIC que se enquadrem como bem ou serviço comum. Confira-se:

Art. 25. A fase de Seleção do Fornecedor observará as normas pertinentes, incluindo o disposto na Lei nº 8.666, de 1993, na Lei nº 10.520, de 2002, no Decreto nº 9.507, de 2018, no Decreto nº 3.555, de 2000, no Decreto nº 5.450, de 2005, no Decreto nº 7.174, de 2010, e no Decreto nº 7.892, de 2013, e respectivas atualizações supervenientes.

Parágrafo Único. É obrigatória a utilização da modalidade Pregão para as contratações de que trata esta Instrução Normativa sempre que a solução de TIC for enquadrada como bem ou serviço comum, conforme o disposto no § 1º, art. 9º do Decreto nº 7.174, de 2010.

No caso em comento, a licitação busca uma solução de software pronta, já pré-estabelecida, não sendo necessário mensurar e avaliar a forma de sua execução (desenvolvimento), características de uma atividade de natureza intelectual.

Posto isso, as alegações da empresa Nota Control de que a escolha da modalidade de concorrência se deu em razão da complexidade dos serviços a serem contratados, não possui o condão de prosperar. Por conseguinte, concluo pela manutenção da presente irregularidade, por entender que na hipótese a modalidade licitatória adequada era o Pregão, uma vez que a solução de TIC a ser contratada se enquadrava como bem ou serviço comum.

- Irregularidade 6 - GB99, de natureza grave, referente à ausência de parcelamento do objeto do procedimento licitatório - Atribuída aos Srs. Antônio Roberto Possas de Carvalho e Agmar Divino Lara de Siqueira.

Os responsáveis defendem que os serviços de fornecimento e manutenção de sistemas e de mão de obra especializada possuem natureza correlata ao objeto do certame, a justificar uma contratação conjunta para a sua completa prestação.

A empresa Nota Control Tecnologia Ltda. justifica que os serviços contratados são correlatos e a sua execução por meio de um único lote é capaz de gerar uma redução dos custos de contratação, integração das áreas, ausência de divergência e informações, unificação das informações tributárias e entre outros e que o fracionamento do objeto da contratação, é incompatível com as necessidades de solução integrada pretendidas pela administração  

Lado outro, a Lei de Licitações, prevê em seu art. 23, §1º, que o parcelamento do objeto é a regra na licitação, em razão do princípio da economicidade e competitividade. Confira-se:

Art. 23 (..)

§ 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.

Nesse viés, a Secex de Contratações Públicas faz referência à   Instrução Normativa de Serviços – IN 5/2017, a qual define o que são serviços correlatos e interdependentes, e explica que não há obrigatoriedade na contratação conjunta de objetos de natureza correlata, conforme descrito a seguir. Confira-se:

Contratações correlatas são aquelas que guardam relação com o objeto principal, interligando-se a essa prestação do serviço, mas que não precisam, necessariamente, ser adquiridas para a completa prestação do objeto principal. A Instrução Normativa 3, de 11 de fevereiro de 2015, traz no inciso XII do art. 2º, o conceito e alguns exemplos de serviços correlatos ao agenciamento de passagens aéreas - transportes terrestres e aquaviários, aluguel de veículos, hospedagem, seguro de viagem, dentre outros. Já as contratações interdependentes são aquelas que precisam ser contratadas juntamente com o objeto principal para sua completa prestação.

No caso em tela, ainda que a natureza dos serviços de mão de obra seja semelhante, certo é que não são interdependentes, sendo totalmente inapropriado a aglutinação do objeto, por obstar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a item ou unidades autônomas, ressalvadas as situações nas quais se justifique a inviabilidade técnica e/ou econômica do parcelamento, mediante comprovação de prejuízo para o conjunto ou complexo do objeto a ser contratado ou de perda da economia de escala.

Não é outro o entendimento deste Tribunal de Contas, conforme se depreende da Resolução de Consulta n.º 21/2011, abaixo transcrita:

Resolução de Consulta n.º 21/2011¿(DOE, 31/03/2011) e Acórdão n° 2.291/2002 (DOE, 17/12/2002). Licitação.¿Parcelamento e fracionamento. Obrigatoriedade e Definição da Modalidade. Parcelamento do objeto. Fracionamento de despesas. Critérios.

O fracionamento de despesas é a prática ilegal do parcelamento do objeto com intento de desfigurar a modalidade licitatória ou até mesmo dispensá-la. Para que essa prática não fique configurada e o parcelamento do objeto seja perfeitamente operacionalizado, é primordial a observância dos seguintes preceitos:

1. O parcelamento do objeto da contratação é uma determinação e não uma mera faculdade. Para não realizá-lo é preciso que se demonstre que a opção não é vantajosa ou viável naquela situação específica, por meio de estudos de viabilidade técnica e econômica, nos termos do § 1°, do art. 23, da Lei n° 8.666/93; (...)

Considerando a padronização com que tais objetos/serviços são usualmente comercializados no mercado, ainda que possuam certa complexidade, é indubitável que a manutenção desse software possa ser prestada por empresa/pessoa distinta da que o criou, a pemitir participação de empresas menores, bem como aferir uma melhor proposta de preço.  

Ressalto que no presente não se aplica a regra da economia de escala, porquanto o procedimento visa a contratação de um único sistema de gestão tributária e de serviços relacionados à campanha de premiação (terceirização de serviços com quantidade de mão-de-obra previamente especificada), ou seja, não há previsão de aumento em seu quantitativo que justificasse uma possível economia de escala.

Assim, concluo pela manutenção da presente irregularidade.  

- Irregularidade 2 - GC13, de natureza moderada, referente à exigência irregular de apresentação obrigatória de currículos dos profissionais técnicos e ausência de critério de aceitabilidade dos preços estabelecidos no Edital - Atribuída exclusivamente ao Sr. Antônio Roberto Possas de Carvalho.

Quanto à exigência de apresentação obrigatória de currículos dos profissionais técnicos, o responsável alegou que a apresentação prévia de currículo dos membros/equipe técnica das licitantes seria necessário para assegurar que a empresa contratada e sua equipe possuíam condições de suportar o objeto licitado.  

A empresa Nota Control apontou que apresentação dos documentos relativos a equipe técnica se daria somente com a homologação e adjudicação do certame e posterior assinatura do contrato com a empresa vencedora, momento este que já deveria possuir pessoal técnico necessário para execução do contrato, ademais a exigência da apresentação do currículo visa garantir que o vencedor comprovasse a veracidade declaração apresentada durante o certame, portanto não há que se falar em óbice a ampla participação, o que diverge sobre os disposto na legislação pertinente.

Contudo, a equipe de auditoria verificou que o edital extrapolou nas exigências contidas no item 9.2.1.4 do Edital, em afronta ao disposto artigo 30 da Lei n.º 8.666/1993, que prevê que a comprovação de aptidão técnica deve ser feita por meio de atestados, conforme a especificação contida no Edital:

Anexo II – Da Proposta Técnica.

9.2.1.4 Por se tratarem de serviços técnicos especializados, a Licitante deverá possuir equipe técnica especializada apta a atender as demandas municipais, via help desk, telefone ou e-mail, em horário comercial, bem como comprovar que possuir mão de obra própria, com vinculação laboral ou de prestador de serviço, comprovada por meio de cópia do registro de empregado ou contrato de prestação de serviços, “curriculum vitae” devidamente assinados pelos profissionais e acompanhados dos certificados de graduação e, quando for o caso, de pós-graduação, composta por no mínimo 10 (dez) profissionais de nível superior na área de tecnologia da informação, com no mínimo 03 anos de experiência em desenvolvimento, manutenção e suporte de sistemas, com as seguintes graduações e especializações/certificações:

01 (um) funcionário com Pós-Graduação em Gestão de Projetos;

01 (um) funcionário com Pós-Graduação em Redes, Computadores e Telecomunicação; 01 (um) funcionário com Pós-Graduação em Projeto, Implantação e Administração de Redes; 07 (sete) funcionários com graduação de nível superior na área de tecnologia.

Para possibilitar um comparativo, colaciono as regras contidas no art. 30, §1º, inciso I, da Lei n.º 8.666/1993, que dispõe sobre a documentação relativa à comprovação da qualificação técnica. Confira-se: Art. 30 A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á

a: […] § 1º A comprovação de aptidão referida no inciso II do "caput" deste artigo, no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigências a:

- Capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação, vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos máximos; [grifo].

- Comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;  

Como se vê, a exigência de experiência anterior atrelada a quantitativos e prazos, conforme foi estabelecido no Edital em análise, é expressamente vedada pelo art. 30, I, da Lei de Licitações.

Detalhe importante trazido pela equipe técnica desde a elaboração do primeiro relatório, é que a exigência em comento privilegia a empresa que atualmente presta serviços na Secretaria Municipal de Fazenda, com vantagem sobre os concorrentes por já dispor de quadro de pessoal alocado ao último contrato vigente em conformidade ao exigido no Edital em análise.

Fazendo um panorama normativo, não se pode olvidar que a Constituição Federal, ao versar sobre licitações públicas, estabeleceu, em seu art. 37, XXI, que somente poderão ser exigidas qualificações técnica e econômica indispensáveis ao cumprimento das obrigações. Por essa razão, toda e qualquer exigência que venha a restringir a competição no certame licitatório, além de justificada e pertinente ao objeto, deve ater-se ao que permite a lei, face ao princípio da legalidade. Ademais, devem ser evitados formalismos e requisitos desnecessários, de modo a não ocasionar uma restrição ainda maior à competitividade.  

Com relação à ausência de critério de aceitabilidade dos preços estabelecido no Modelo de Proposta - Anexo V – do Edital de Concorrência Pública nº 03/2018, verifico que melhor sorte não socorre os representados.  

Nesse ponto, filio-me ao posicionamento adotado pela Secex e ratificado pelo Ministério Público de Contas, no sentido de que no modelo de proposta de preço, o valor deveria ser apresentado de forma unitária para cada item a ser ofertado, pois somente desse modo seria possível fazer as alterações contratuais de maneira adequada, seja suprimindo ou acrescendo valores.  

Para evitar desnecessária tautologia, ressalto que exigência de projeto único não encontra amparo legal, conforme a fundamentação utilizada acima quando da análise da irregularidade referente à ausência de parcelamento do objeto do procedimento licitatório, os quais deveriam constar em lotes separados.  

Assim, entendo pela manutenção da irregularidade ora analisada.

- Irregularidade 3 - GC17, de natureza moderada, referente à exigência de quantitativos mínimos e referente à exigência de qualificação técnica.  Atribuída a exclusivamente ao Sr. Antônio Roberto Possas de Carvalho.

A irregularidade em questão cuida da exigência de quantitativos mínimos referentes à exigência de qualificação técnica contida no item 10.1.4 do Edital de Concorrência Pública 3/2018.  Confira-se:

10.1.4 Relativos à Qualificação Técnica:

A Empresa Licitante deverá comprovar a sua qualificação técnica, através de atestado(s) fornecido(s) por pessoas jurídicas de direito público ou provado, de aptidão, para desempenho de atividade pertinente e compatível em características e quantidades com o objeto da licitação, bem como com o Termo de Referência.

Entende-se por pertinente e compatível em características e quantidades os atestados comprovando o fornecimento, o desenvolvimento e a manutenção de sistema de Administração de Tributos Municipais (ISSQN, IPTU, ITBI e Taxas) e Gestão de Processo Digital/Eletrônico, atendendo os seguintes requisitos:

Desenvolvimento e manutenção de sistema de gestão tributária, om geração, emissão e armazenamento de no mínimo 250.000 (duzentas e cinquenta mil) Notas Fiscais de Serviço Eletrônicas por mês em um único município.

Prestação de serviços de manutenção de Cadastro Mobiliário de empresas estabelecidas no município com no mínimo 25.000 (vinte e cindo mil) empresas prestadoras de serviço.  

Prestação de serviços de Cadastro Imobiliário com no mínimo 150.000 (cento e cinquenta mil) imóveis prediais e 40.000 (quarenta mil) territoriais. Prestação de serviço de Gestão de Processo Administrativo Digital/Eletrônico com movimentação de no mínimo 500 processos.

A defesa interpretou de forma confusa a presente irregularidade, ao defender que a previsão sobre o atestado de capacidade técnica tem respaldo no artigo 30 da Lei n.º 8.666/1993 e tem por finalidade assegurar que a empresa possua experiência na área licitada.

Posto isso, importante distinguirmos técnica operacional, que diz respeito à capacidade da empresa de fornecer os serviços ou produtos licitados, e a técnica profissional, que diz respeito à capacidade técnica dos profissionais vinculados à empresa.  

A irregularidade ora analisada trata da qualificação técnico operacional, prevista no II, primeira parte, do artigo 30, da Lei n.º 8.666/1993. Confirase:

Art. 30 A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

II - Comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação (…).

Segundo o defendente, a presente irregularidade não se trata da legalidade de exigência de comprovação de capacidade técnica, mas sim da ausência de demonstração de que os quantitativos mínimos exigidos não são superiores em 50% dos serviços a serem contratados. Na mesma linha, a empresa Nota Control arguiu que a exigência realizada pelo Município não caracteriza qualquer infringência ao art. 30, inciso II da Lei nº 8.666/93.

O equivico de interpretação por parte do defendente fica mais evidente quando cita entendimentos jurisprudenciais sobre o tema, inclusive a súmula nº 263 do TCU que estabelece justamente que a exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos é legal, mas deve guardar proporção com a dimensão e complexidade do objeto a ser executado.

Como se vê, não há qualquer dúvida quanto a legalidade da exigência no edital de comprovação de qualificação técnico operacional ou técnico profissional, mas tal exigência deve guardar proporção com a dimensão e complexidade do objeto a ser executado, requisito que não foi demonstrado pela defesa.  

Destarte, entendo pela manutenção da presente irregularidade.

- Irregularidade 4 - GC13, de natureza moderada, referente à inclusão no Edital de cláusula que veda participação de empresas reunidas em consórcio e pela ausência de razoabilidade na fixação de critério para avaliação da proposta técnica - Atribuída exclusivamente ao Sr. Agmar Divino Lara de Siquira.

O presente apontamento versa sobre a vedação da participação de empresas reunidas em consórcio – item 5, subitem 5.8, Das Condições para Participação, do Edital6.

Os Srs. Antônio Roberto e Agmar Divino arguiram que apesar do consórcio beneficiar maior números de competidores na licitação, este é também um favorecimento a união de grandes concorrentes, podendo inviabilizar a competição para os licitantes menores.

Em sua tese defensiva, a empresa Nota Control aduziu que nenhuma empresa ou os próprios representantes manifestaram interesse em se reunir em consórcio com vistas a participar do certame. Ademais, o Edital de licitação não sofreu nenhuma impugnação relativa a empresas interessadas em constituir consórcio para participar do certame e que essa é uma discricionariedade da administração pública, e que, apesar de não demonstrada justificativa para tanto, não houve prejuízo.

¿A jurisprudência do TCU é ampla no sentido de considerar a admissão ou não de consórcios ao certame como discricionariedade da Administração, desde que motivada a escolha, o que não ocorreu na hipótese.  

A jurisprudência é clara ainda em afirmar que se recomenda a participação de consórcios sempre que o objeto apresente alto vulto ou complexidade.

Sobre o tema, cito o Acórdão n.º 2831/2012-TCU-Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes, julgado na Sessão do dia 17/10/2012. Confira-se:

REPRESENTAÇÃO COM PEDIDO DE CAUTELAR. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES EM LICITAÇÃO PARA CONSTRUÇÃO, RECUPERAÇÃO E ALARGAMENTO DE PONTOS RODOVIÁRIAS NA BR429/RO. ACATAMENTO DAS JUSTIFICATIVAS APRESENTADAS PELO DENIT. INDEFERIMENTO DA CAUTELAR. NECESSIDADE DE APRESENTAÇÃO DE JUSTIFICATIVAS TÉCNICAS E ECONÔMICAS MAIS ROBUSTAS QUANDO DA INADIMISSÃO DE CONSÓRCIO DE EMPRESA. PROCEDÊNCIA PARCIAL. CIÊNCIA À AUTARQUIA.  

No mesmo sentido, trago ainda os seguintes Acórdãos do TCU: 1165/2012-Plenário, 11.196/2011-Segunda Câmara e 1.453/2009-Plenário.

Quanto aos benefícios da participação de consórcios em processos licitatórios o professor Marçal Justen Filho  ensina que:

A utilização do consórcio configurar-se-á, primeiramente, pela ampliação da competitividade. É a situação mais óbvia e evidente. Nessa hipótese,¿consideram-se especialmente as situações de interessados que isoladamente, não disporiam de condições para formular proposta vantajosa para a Administração Pública. Os interessados somam seus esforços e seus recursos para o fim específico de participar de licitação, e, se for o caso, executar o contrato. Desse modo, amplia-se o número de licitantes.¿(...)¿São situações em que o objeto contratual apresenta-se extremamente complexo ou grandemente oneroso. Eventualmente uma empresa de grandes proporções poderia participar da licitação, mas isso importaria em desvantagem econômica. Assim, por exemplo, seria necessário contratar pessoal especializado não disponível no mercado. Ou então, teria de ampliar suas atividades, deixando de lado suas vocações empresariais. Os exemplos são inúmeros. Em todos eles, o consórcio representa uma vantagem por possibilitar a participação sem desestruturação empresarial nem ampliação irracional de custos. ¿(“Manual Prático de Licitações”, Ed. Saraiva, 3ª edição) (p. 4-5, peça 13)

Em linhas anteriores, quando da análise da irregularidade GB99, referente à utilização de modalidade licitatória inadequada para o objeto a ser contratado, restou assentado que o objeto do certame é de natureza comum, consistente na contratação de software padronizado, com serviço de assistência e manutenção do programa.  

Entretanto, não se pode negar que o valor estimado para o contrato é vultuoso, na casa de R$ 545.00,00 (quinhentos e quarenta e cinco mil reais) mensais, totalizando R$ 6.540.000,00 (seis milhões, quinhentos e quarenta mil reais) por um ano, conforme disposto no item 10.1 do

Edital.  

Destarte, considerando a onerosidade do objeto do contrato, é imprescindível a apresentação de justificativa para a vedação de empresas reunidas em consórcio, o que não ocorreu, razão pela qual mantenho esta irregularidade.  

- Irregularidade 5 - GC19, de natureza moderada, referente às exigências de regularidade fiscal e trabalhista das licitantes (art. 29 da Lei 8.666/1993) - Atribuída aos Srs. Agmar Divino Lara de Siquira e Antônio Roberto Possas de Carvalho.

No Relatório Técnico Preliminar7, afirmou que  o item 10.1.2 do Edital não menciona a possibilidade de apresentação de Certidão Positiva com Efeitos de Negativa, sendo que ambas possuem o mesmo efeito, conforme se extrai do sítio eletrônico do Ministério da Fazenda (http://www.fazenda.gov.br/carta-de-servicos/lista-de-servicos/procuradoria-geral-da-fazenda-nacional-pgfn/certidao-de-regularidade-).

Desse modo, a redação do item 10.1.2 do Edital afronta o caráter competitivo do procedimento licitatório, porquanto poderia reduzir o número de participantes na competição.

Por essa razão, sustentou que caberia aos responsáveis adequar o item supramencionado, permitindo a comprovação da regularidade trabalhista e fiscal alternativamente por meio da apresentação de Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos Trabalhistas.  

A defesa dos responsáveis alegou ser notório que para concorrências públicas, tanto a certidão negativa, quanto a positiva com efeitos negativos/suspensivo possuem o mesmo caráter de habilitação da licitante, visto que o que interessa ao agente contratante é a inexistência de débito exigível.

Cita que a própria Lei n.º 8.666/93 em seu art. 29, inciso V, prevê apenas a terminologia “negativa”, sem necessariamente mencionar as certidões positivas com efeitos de negativa. Argumenta que o CTN, em seus art. 205 e 206, estabelece que tanto a certidão negativa, quanto a positiva com efeitos negativos possuem o mesmo caráter.

Por fim, alega que a redação do Edital não limitou ou cerceou qualquer licitante, que tivesse débitos trabalhistas ou federais/estaduais/municipais suspensos, de participar da Concorrência 03/2018.

Após análise dos argumentos defensivos, tanto a equipe técnica, quanto o Ministério Público de Contas manifestaram pelo afastamento da irregularidade 6 -GC19, referente às exigências de regularidade fiscal e trabalhista das licitantes, já que tanto o CTN (Código Tributário Nacional), quanto o TST (http://www.tst.jus.br/o-que-e-cndt), equiparam, quanto aos seus efeitos, a certidão negativa com a certidão positiva com efeitos de negativa.

Sem me alongar sobre o assunto, registro que concordo com o saneamento da presente irregularidade, por entender que o item 10.1.2 do Edital não limitou ou cerceou qualquer licitante, que tivesse débitos trabalhistas ou federais/estaduais/municipais suspensos, de participar da Concorrência 03/2018.

Efetuado o exame pormenorizado da materialidade das irregularidades, passo ao exame da responsabilidade de cada um dos responsáveis.

Em relação ao Sr. Antônio Roberto Possas de Carvalho, saliento que ele ocupava o cargo de secretário à época dos fatos. Nesse contexto, é preciso valorar que a licitação sob exame tinha por objeto a contratação de serviços de tecnologia da informação, que embora no presente caso se trate de um produto de prateleira, em regra, a sua compreensão exige conhecimento especializado e raramente é dominado pelas pessoas de senso comum.    

Assim, é de se esperar que o gestor confie nos servidores designados para a elaboração do Termo de Referência e do edital, dos quais se espera um conhecimento mínimo sobre o objeto que se pretende licitar.

Destarte, considerando a distância do Sr. Antônio Roberto Possas de Carvalho do tema objeto da licitação em questão, na área de STI, entendo por afastar a sua responsabilidade.  

Quanto ao Sr. Agmar Divino Lara de Siqueira, compreendo que a sua responsabilidade advém do exercício do cargo de presidente da comissão de licitação e responsável pela confecção do Termo de Referência e do edital, bem como pela condução do procedimento licitatório.

Considerando que foram atribuídas ao Sr. Agmar Divino Lara de Siqueira duas irregularidades, uma de natureza grave e uma de natureza moderada, fixo-lhe multa de 06 UPFs/MT pela primeira e 03 UPFs/MT, no mínimo previsto no art. 3º da Resolução Normativa n.º 17/2016-TP, que gradua em Unidade Padrão Fiscal - UPF as multas de acordo com as irregularidades encontradas. Confira-se:

Art. 3º. As multas aos responsáveis por irregularidades que caracterizem infração a norma legal ou regulamentar, descumprimento de decisão do Tribunal de Contas, reincidência no descumprimento de decisão, sonegação de documento ou informação ao TCE/MT, obstrução ao livre exercício das auditorias, levantamentos, inspeções, acompanhamentos e monitoramentos serão aplicadas com observância aos valores referenciais em UPF/MT estabelecidos a seguir:

I – Irregularidades gravíssimas:

constatação: 11 a 20 UPFs/MT;

reincidência: 16 a 25 UPFs/MT.

II – Irregularidades graves:

constatação: 6 a 10 UPFs/MT;

reincidência: 10 a 15 UPFs/MT.

III – Irregularidades moderadas:

constatação: 3 a 5 UPFs/MT;

reincidência: 5 a 10 UPFs/MT.

Em relação à empresa Nota Control, saliento que embora tenha sido oportunizado o direito de apresentar defesa, em respeito à decisão plenária, nenhuma das irregularidades lhe foi imputada, visto que as condutas questionadas dizem respeito a fase interna do procedimento licitatório e, portanto, não há nenhuma sanção ou consequência negativa que justifique a sua irresignação.

Antes de encerrar, entendo oportuno registrar que o procedimento licitatório sob exame originou o Contrato n.º 246/2018, com a empresa Nota Control Tecnologia Ltda., na data de 20/08/2018.  

Em diligência ao Portal da Transparência do Município de Cuiabá, constatei que o contrato se encontra no seu 5º Termo Aditivo com vigência até a data de 16/02/2024, ou até a conclusão do processo licitatório com vistas a contratação de nova empresa para a prestação do serviço. Destaco ainda que consta no Portal da Transparência, as publicações em imprensa oficial dos 5 aditivos contratuais celebrados pela administração.

Nesse ponto, considerando a proximidade da conclusão contratual, entendo suficiente acolher na íntegra as propostas de determinação sugeridas pelo Ministério Público de contas para o aperfeiçoamento das próximas contratações.

Por fim, tendo em vista o saneamento das irregularidades 5.1 e 5.2, em sintonia com a conclusão da Secex e do MPC, entendo que a representação deve ser julgada parcialmente procedente.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 10, inciso VI, da Resolução Normativa n.º 16/2021, acolho o mérito dos Pareceres n.º 2.231/2019 e 5.533/2023, ambos da lavra do Procurador de Contas Gustavo Coelho Deschamps, e DECIDO por conhecer da Representação de Natureza Externa e, no mérito, julgá-la parcialmente procedente, com aplicação de multa ao Senhor Agmar Divino Lara de Siqueira, Presidente da Comissão de Licitação do Município de Cuiabá, no total de 9 UPFs/MT, sendo 3 UPFs/MT pela irregularidade GC13 (natureza moderada) e 6

UPFs/MT pela irregularidade GB99 (natureza grave), com determinação nos termos do art. 22, inciso II, da Lei Complementar nº 269/2007 (LO/TCE-MT):

à atual Gestão da Prefeitura Municipal de Cuiabá, para que preveja, em documento normativo que trate exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinto da norma que se refere genericamente à contratação de outros serviços, que os órgãos e entidades da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional devem utilizar o pregão, preferencialmente eletrônico, na contratação de bens e serviços de informática considerados comuns, com padrões de desempenho e qualidade objetivamente definidos pelo edital

à atual Gestão da Secretaria Municipal de Fazenda de Cuiabá, para que:

cumpra o disposto na Lei de Licitações, relativo à comprovação de aptidão técnica por meio de atestados;

cumpra o disposto na Lei de Licitações no tocante ao critério de aceitabilidade de preços;

cumpra o disposto na Lei de Licitações, referente à participação de empresas em consórcio;

observe o princípio da razoabilidade na fixação de critérios para avaliação da melhor proposta para a Administração.

Documento digital 229176/2018;

Documento digital 233435/2023;

Documento digital 243978/2023;

4http://transparencia.cuiaba.mt.gov.br/portaltransparencia/transparencia/#/licitacao-contrato/licitacao; 5file:///C:/Users/leandror/Downloads/MANUAL%20DE%20PREG%C3%83O%20ELETR%C3%94NICO%20(1).pdf;

6 5.8 Não será permitida a participação de empresas em regime de consórcio;

7Documento digital 229176/2018;