Inelegibilidade e os Tribunais de Contas

No período das eleições, mais precisamente no mês de julho, os tribunais de Contas de todo o país têm uma incumbência, de extrema relevância, determinada pela Lei n.º 9.504/97. Essa lei, que estabelece normas para as eleições, traz em seu art.11, § 5º, o seguinte enunciado:

 

Até a data a que se refere este artigo, os Tribunais e Conselhos de Contas deverão tornar disponíveis à Justiça eleitoral relação dos agentes públicos que tiveram contas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, ressalvados os casos em que a questão estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, ou que haja sentença judicial favorável ao interessado.

 

A data mencionada acima é 5 de julho, do ano em que se realizarem as eleições, prazo máximo, também, para que os partidos e coligações solicitem à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos. Em Mato Grosso, por força da Resolução n.º 14/2007 - Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, em seu § 4º do artigo 294, esse prazo é antecipado. Vejamos:

 

O Presidente do Tribunal de Contas encaminhará à Justiça Eleitoral a relação dos inadimplentes na restituição de valores, até 30 (trinta) dias antes da data prevista na lei eleitoral para término do prazo de registro das candidaturas às eleições que se realizarem no âmbito do Estado e Municípios.

 

Portanto, os Tribunais de Contas, ao divulgarem essa lista aos respectivos tribunais eleitorais, dão início à possibilidade de decretação, pela justiça eleitoral, da inelegibilidade dos pretensos candidatos aos cargos eletivos. São essas informações que irão subsidiar as pesquisas, por parte da justiça, para que seja decretada a inelegibilidade.

A inelegibilidade, segundo o renomado doutor em Direito do Estado, Alexandre de Moraes, “consiste na ausência de capacidade eleitoral passiva, ou seja, da condição de ser candidato, e, consequentemente, poder ser votado, constituindo-se, portanto, em condição obstativa ao exercício passivo da cidadania”.

A Constituição da República traz em seu art. 14, §§ 4º e 7º, vários casos de inelegibilidade, que são os inalistáveis, os analfabetos, e casos que envolvem o cônjuge e parentescos consanguíneos. São normas de eficácia plena e de aplicabilidade imediata, conhecidas como inelegibilidades constitucionais. Já em seu parágrafo 9º, a CF permite que lei complementar estabeleça outros casos de inelegibilidades previstas na legislação infraconstitucional, neste caso a Lei Complementar n.º 64/90.

A distinção entre as inelegibilidades decorrentes da Constituição e as decorrentes da Lei Complementar n.º 64/90 é que as constitucionais podem ser arguidas a qualquer tempo, conforme parágrafo único do art. 259, do Código Eleitoral, e as legais deverão ser arguidas em época certa, qual seja, quando do pedido do registro da candidatura, sob pena de preclusão. A inelegibilidade decorrente da LC n.º 64/90 não está submetida aos efeitos do art. 223 do Código Eleitoral.

A Lei Complementar n.º 64/90, é conhecida como Lei das Inelegibilidades, cuja finalidade é proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerando a vida pregressa do candidato, a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou do abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta e indireta, conforme previsão constitucional prevista no art. 14, § 9º, da Carta Magna.

É através da Lei Complementar n.º 64/90, especificamente em seu artigo 1º, inciso I, alínea “g”, que podem os possíveis candidatos, por via de consequência, terem suas candidaturas impugnadas.

Vejamos o que diz a alínea “g”, supracitada:

 

São inelegíveis:

I – Para qualquer cargo:

[...]

g. os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão [...]

(grifo nosso)

 

O Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, Resolução n.º 14/2007, em seu art. 294 diz:

 

Art. 294 Independente de multa aplicada cumulativamente, esgotado o prazo fixado pelo Tribunal de Contas para a restituição de valores aos cofres públicos sem que o responsável tenha comprovado o recolhi- mento integral ou o parcelamento mencionado no parágrafo único do art. 79 da Lei Complementar n.º 269/2007, seu nome será inscrito no cadastro de inadimplentes do Tribunal de Contas e na relação de inelegíveis a ser encaminhada ao Tribunal Regional Eleitoral.

 

A listagem encaminhada à Justiça Eleitoral, ou colocada à sua disposição, pelos tribunais de Contas é uma importante ferramenta informativa, de grande valia, assim como seus técnicos colocados à disposição da justiça eleitoral em épocas de eleição, assessorando o exame contábil da prestação de contas dos partidos.

É de suma importância ressaltar que os tribunais de Contas não devem fazer menção à palavra inelegibilidade, já que seu papel se limita ao encaminhamento da listagem informando a desaprovação das contas, adstringindo-se, tão somente ao envio dos nomes daqueles que tiveram as contas julgadas irregulares nos cinco anos antecedentes a cada eleição.

A declaração da inelegibilidade cabe à Justiça Eleitoral, e não é automática. Se assim o fosse, bastaria a relação nominal dos tribunais de Contas para que a Justiça Eleitoral declarasse a inelegibilidade e o indeferimento do registro da candidatura.

O art. 2º da Lei Complementar nº 64/90 reza que: “Compete à Justiça Eleitoral conhecer e decidir as arguições de inelegibilidade.”

A disposição legal já citada prevê que, se a questão estiver sendo submetida ao Poder Judiciário, o Tribunal de Contas não deve fazer a comunicação à Justiça Eleitoral. Para a aplicação da exclusão de incidência de inelegibilidade, com base na salvaguarda prevista na alínea g, é preciso que as contas tenham sido submetidas à apreciação do Poder Judiciário antes de configurada a impugnação do registro de candidatura. O Tribunal de Contas deve omitir o nome dos que têm contas sendo discutidas na Justiça, desde que o próprio Tribunal de Contas tenha conhecimento disso.

Segundo o jurista Olivar Coneglian, também devem ficar fora da relação aquelas contas sobre as quais já tenha havido pronunciamento da Justiça favorável ao agente, mesmo que ainda não tenha transitado em julgado. Nesse sentido, transcrevemos parcialmente o Acórdão do TSE n.º 12.639, de 20.09.92, da relatoria do Ministro Hugo Guerreiros:

 

Contas rejeitadas pelo órgão competente e submetidas à apreciação do Poder Judiciário Comum, anterior à impugnação, permitem a suspensão da inelegibilidade.

 

Foi por esse entendimento que se consubstanciou a Súmula n.º 1 do Tribunal Superior Eleitoral, que assim diz:

 

Proposta a ação para desconstituir a decisão que rejeitou as contas, anteriormente à impugnação, fica suspensa a inelegibilidade (Lei Complementar n.º 64/90, art. 1º, inc. I, g).

 

Desta forma, todas as ações propostas posteriormente à impugnação não se prestam à suspensão da inelegibilidade, assim como as ações que não atacam os fundamentos do decreto de rejeição da Câmara. Isto é bem claro no Acórdão TSE n.º 12.595, de 19.09.92, cujo Relator foi o Ministro Américo Luz:

 

Contas rejeitadas pelo órgão legislativo e objeto de ações na Justiça Comum, sem atacar as decisões da rejeição, não afastam a inelegibilidade.

 

E ainda temos os seguintes Acórdãos:

 

Acórdão TSE n.º 13.206: “É imprescindível que a ação judicial ataque todos os fundamentos que embasaram o de- creto de rejeição.”

 

Neste contexto, o pretenso candidato deve demonstrar perante a Justiça que não houve dolo ou alcance na conta pendente de regularização. Caso consiga, a inelegibilidade poderá ser afastada.

 

Acórdão TSE n.º 12.633 traz: “Contas rejeitadas pelo órgão legislativo municipal, quando submetidas à apreciação do Poder Judiciário comum em ação julgada improcedente, não excluem a inelegibilidade.”

 

Pelos acórdãos citados, conclui-se que a ação visando à desconstituição da rejeição das contas deve ser fundamentada e demonstrar a não incidência de dolo ou alcance.

Para se declarar a inelegibilidade faz-se necessário um processo formal, com possibilidade de ampla defesa. Trata-se de uma declaração judicial que deve ser emanada da Justiça Eleitoral, foro competente para as questões.

Essas decisões prolatadas reiteradas vezes acabaram mudando a Súmula n.º 01 do TSE, a qual protegia os pretensos candidatos que propunham ações absolutamente infundadas, propiciando, muitas vezes, pela demora da apreciação, eleições e re- conduções de maus administradores.

Assim, depois de inúmeros protestos e ações judiciais, em meados de 2006 tal situação foi alterada pelo Tribunal Superior Eleitoral, por conta do julgamento do Recurso Ordinário n.º 912 RR, de 13/09/2006, relatado pelo Ministro Cesar Asfor Rocha, do Superior Tribunal de Justiça, e outros posteriores, onde se entendeu que a inelegibilidade decorrente de rejeição de contas só não alcançará o pretendente a cargo eletivo que obtiver decisão judicial favorável, seja em caráter provisório (liminar, antecipação de tutela), seja definitiva. Tal alteração refuta o que acontecia no passado, quando se protocolava ações carentes de argumentações, motivadas somente pelo desejo de não ser alcançado pela inelegibilidade.

O grande problema dessas duas legislações já citadas (Lei Complementar n.º 64/90 e 9.504/97) é definir o que vem a ser irregularidade insanável. Mesmo em caso de contas rejeitadas, quais seriam por irregularidades insanáveis e quais as contas que, embora rejeitadas, não foram por tal tipo de irregularidade?

Nos primeiros julgamentos do Tribunal Superior Eleitoral frente a Lei Complementar n.º 64/90, polemizou-se pelo fato da não aplicação dos 25% destinados ao ensino, pelo ordenador de despesas, não constituir irregularidade insanável, apesar da rejeição das contas.

A tese usada foi a seguinte: “A ausência de aplicação do percentual compulsório mínimo determinado pelo texto constitucional do ensino fundamental não conduz, por si só, ao reconhecimento de uma situação caracterizadora de improbidade administrativa”, conforme voto do ministro Celso Mello, do STF. (grifo nosso)

Logo, por este entendimento, conclui-se que nem todas as contas rejeitadas pelas Cortes de Contas possuem irregularidade insanável ou geram inelegibilidades. O ministro Pedro Acioli, em seu Acórdão n.º 11.304, de agosto de 1990, diz:

 

A simples existência de irregularidade sanável, nas contas municipais, não é o bastante para concluir-se pela existência de improbidade administrativa.

 

Esse posicionamento ficou assentado na década de 1990, com os primeiros questionamentos sobre a matéria. Vejamos:

O ministro Carlos Velloso, em seu Acórdão TSE n.º 12517, de 15.09.92, conceituou o que seria irregularidade insanável:

 

A irregularidade que dá nascimento à inelegibilidade do art. 1º, inc. I, letra “g”, da Lei Complementar n.º 64/90 é a insanável, que tem a marca da improbidade administrativa, não a irregularidade puramente formal.

 

Nessa mesma linha de entendimento temos o Ministro Villas Boas, em Acórdão n.º 11.145, de 15/08/90:

 

A irregularidade que enseja a aplicação da alínea “g” do inc. I do art. 1º da LC nº 64/90 é a insanável, que tem a ver com atos de improbidade (CF, arts. 15, V, e 37, § 4º), não se prestando, para tal finalidade, aquela de caráter meramente formal.

 

Desta forma, para o Tribunal Superior Eleitoral a diferença entre vício sanável ou não sanável está relacionado à existência ou não de improbidade administrativa, ou seja, as irregularidades motivadas por improbidade geram a inelegibilidade.

Por este aspecto, e, ressaltando a complexidade do assunto, já que se trata de análise da gestão dos administradores públicos, o que requer, às vezes, sopesar até peculiaridades, é preciso que os julgadores atuem com bastante coerência e equidade para não cometer arbitrariedades, sabendo que nem sempre o ato ilegal será sinônimo de ato ímprobo.

Sendo assim, pactuo com o renomado jurisconsulto Luiz Manoel Gomes Júnior, em sua obra intitulada Tribunais de Contas – Aspectos Controvertidos, editora Forense, p. 135:

 

Assim, podemos afirmar que se a causa da rejeição das contas for uma irregularidade insanável, somada a existência de prejuízo, incide a inelegibilidade.

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Glauber Tocantins

Técnico Instrutivo e de Controle do TCE-MT; advogado, pós-graduado em Gestão Pública e Finanças pela Universidade Federal de Mato Grosso, UFMT, e pós-graduado em Gestão de Estado pela Universidade de Cuiabá; atualmente integra a equipe do gabinete do conselheiro Humberto Bosaipo. glauber@tce.mt.gov.br