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Tribunais de Contas no Brasil: instrumentos de cidadania

11/12/2010

Os Tribunais de Contas podem e devem atuar como instrumentos de cidadania, exercendo um controle externo ágil e de qualidade e, ao mesmo tempo, disponibilizando ao cidadão informações e ferramentas úteis ao exercício do controle social, como estímulo à sua efetiva participação junto à administração pública, em parceria com o controle externo.

Tribunais de Contas no Brasil: instrumentos de cidadania

Legitimidade e experiência do Tribunal de Mato Grosso

Nesse sentido, a definição de cidadania de Dalmo Dallari (1999), diz que:

Cidadania pode ser definida, de forma sintética, como o estado pleno de autonomia, quer dizer, saber escolher, poder escolher e efetivar as escolhas. E isto, no Estado moderno, na sociedade moderna, significa dizer um cidadão pleno, consciente e ativo dos seus direitos, dos direitos individuais e dos direitos coletivos.

Percebe-se que o conceito de cidadania está intimamente associado ao de democracia, regime de governo em que o povo detém o poder de decidir sobre política, direta ou indiretamente.

A premissa básica é a de que um país não pode ser construído apenas pelo governo, mas também pelo cidadão, cuja participação é fundamental nesse sistema.

No entanto, para que essa participação seja efetivamente posta em prática e render o esperado, é fundamental que o cidadão esteja consciente de seu papel e suficientemente informado, a ponto de ser possível a contribuição e a apreciação de cada um, de modo que suas opiniões influenciem verdadeiramente na tomada de decisões.

É esta, em suma, a ideia do controle social: que a responsabilidade e as decisões tomadas sejam divididas entre os administradores públicos e a sociedade.

Entretanto, conforme bem afirma Carlos Maurício Figueiredo (2001, p. 241), “os cidadãos, de uma forma geral, pouco compreendem de finanças públicas, demonstrando, até mesmo, relativa apatia sobre o tema”.

Além disso, conforme delineado pela Constituição Federal, a efetivação do controle social depende da ação das instituições, a quem cabe atuar por meio dos mecanismos próprios de controle e de responsabilização. Assim, a partir da compreensão do conceito de cidadania e da importância que as instituições têm para a efetivação do controle social no modelo desenhado constitucionalmente, é que se insere o debate sobre o papel dos Tribunais de Contas como instrumentos de cidadania.

Os Tribunais de Contas compõem o sistema de controle externo brasileiro. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o perfil institucional das Cortes de Contas encontra-se delineado em seus artigos 70 e seguintes, de onde se depreende que suas funções foram substancialmente dilatadas para abarcar a missão de exercer a fiscalização, tendo como foco assegurar a gestão responsável do dinheiro público, em benefício da sociedade.

Porém, o marco decisivo, o grande divisor de águas nas ações estratégicas do controle externo, foi o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000, que, de forma singular, inovadora e corajosa, estabeleceu um novo regime fiscal para o País. Inseriu, nas práticas e na cultura dos gestores, uma nova postura a ser cumprida: a de responsabilidade, equilíbrio de contas, planejamento, transparência, controle de suas ações e responsabilização pelas posturas inegavelmente lesivas ao erário e aos interesses coletivos e difusos.

O cidadão, como sujeito que contribui e se beneficia dos serviços públicos, fiscaliza, interfere, denuncia e cobra resultados, passou a ser parceiro importante do sistema de controle externo, especialmente dos Tribunais de Contas, que, por sua vez, foram alçados à condição de serem instrumentos potencializadores das ações de controle social.

Para serem reconhecidos como instrumentos de cidadania, os Tribunais de Contas devem facilitar ao cidadão o acesso à informação, criar canais de comunicação e de orientação e, sobretudo, fortalecer o seu controle externo, assegurando respostas rápidas e efetivas aos anseios da população.

A Lei de Responsabilidade Fiscal é pautada pelo princípio da transparência, variante mais moderna do princípio da publicidade, requisito para o exercício do controle social e um dos maiores fortalecedores da cidadania, na medida em que fortalece as relações entre os gestores públicos e os cidadãos.

Em maio de 2009, por meio da Lei Complementar n° 131/2009, promoveu-se relevante alteração no texto do parágrafo único do artigo 48, que tratava do princípio da transparência, traduzindo a Responsabilidade Fiscal, definitivamente, como verdadeiro instrumento de cidadania. Assim dispõe o texto atualmente em vigor:

Art. 48. [...]

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I. incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e orçamentos;

II. liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A [grifo nosso].

O mesmo instrumento legal também inseriu o artigo 48-A na Lei de Responsabilidade Fiscal, embasado no mesmo espírito de cidadania:

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão, a qualquer pessoa física ou jurídica, o acesso a informações referentes:

I. quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;

II. quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

O artigo traz, em sua essência, um dos objetivos inspiradores da lei: a participação do cidadão na administração pública. É importante destacar que a transparência para onde apontam os artigos transcritos está associada ao acompanhamento da gestão pela sociedade em tempo real, no momento em que os atos são praticados.

Após essa exposição inicial, serão abordadas práticas que, uma vez efetivadas pelos Tribunais de Contas, farão com que sejam reconhecidos como instrumentos de cidadania e instituições necessárias à sociedade.

Bem mais que o direito sagrado de a sociedade exigir a qualquer agente público a prestação de contas de sua administração, o Estado tem a obrigação de abastecer a sociedade civil, com todas e tantas quantas forem possíveis, informações sobre a administração pública, de forma a lhe permitir conhecer e compreender as contas públicas.

Entretanto, não basta a simples divulgação de dados. É preciso que estes sejam compreendidos pela sociedade e, portanto, devem se revestir de uma linguagem clara, objetiva, descomplicada, sem maiores dificuldades, sob a ótica dos cidadãos.

Nesse aspecto, os Tribunais de Contas ocupam uma posição estratégica. Por determinação constitucional, não apenas detêm o acesso às contas de todos os administradores de dinheiros, bens e valores públicos, mas, também, toda uma estrutura organizacional, ferramentas e conhecimento técnico orientados exclusivamente à fiscalização, análise e conclusão sobre essas contas prestadas.

A importância da aplicação do princípio da transparência pelos Tribunais é uma das ideias impulsionadoras do Programa de Modernização do Controle Externo – Promoex1 – viabilizada por meio do Portal Nacional dos Tribunais de Contas do Brasil2 e sistematizada para ser a mais importante ferramenta de difusão e integração do sistema de controle de contas do País.

Nesse sentido, cite-se a criação da home page “Contas Públicas”3, pelo Tribunal de Contas da União, cujo conteúdo se alinha com a necessidade de transparência da responsabilidade fiscal, exigida como paradigma da probidade e da eficácia administrativa no âmbito do governo federal.

Experiências de grande destaque também podem ser verificadas em diversos outros Tribunais de Contas. Em Mato Grosso, por exemplo, foi criado o Portal do Cidadão4, com o objetivo de fornecer à comunidade subsídios ao exercício do controle social, bem como disponibilizar dados e informações de interesse de outras instituições públicas ou privadas. Modernas tecnologias e a internet foram utilizadas como ferramentas facilitadoras dessa postura de transparência.

Não se trata da simples divulgação de demonstrativos com linguagem contábil ou financeira, compreendida somente por especialistas, mas, sim, dos dados mais relevantes relativos à administração pública do Estado e Municípios de Mato Grosso, em linguagem acessível e interessante à população.

No Portal do Cidadão, são divulgadas diversas informações relativas aos jurisdicionados, destacando-se aquelas oriundas das informações enviadas por meio dos sistemas de controle externo informatizados, com o intuito de fornecer informações à sociedade, para o pleno exercício da cidadania.

As obras públicas estaduais e municipais podem ser consultadas e acompanhadas desde a fase de licitação até a sua conclusão definitiva, com a disponibilização de dados apresentados pelos jurisdicionados no Sistema Geo-Obras5, incluindo fotografias digitais e georreferenciadas.

Todas as decisões do Tribunal Pleno relativas aos processos de controle externo são disponibilizadas de forma imediata, inclusive os vídeos das sessões e a íntegra dos relatórios de auditoria, Pareceres do Ministério Público, Relatórios e Votos dos Conselheiros Relatores, Pareceres e Acórdãos. A fim de otimizar a leitura, tais decisões são sintetizadas e divulgadas em forma de notícia para a sociedade, por meio de uma ferramenta eletrônica denominada Rede Cidadã6.

E mais: por meio do Portal do Cidadão, a sociedade pode comunicar-se com a Ouvidoria Geral do Tribunal de Contas para fazer denúncias e reclamações e, pela mesma via, ser informada acerca dos correspondentes resultados do controle externo relativos a essa ação específica.

A aplicação dos recursos públicos pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, no desempenho de suas atribuições de controle externo, também é divulgada à sociedade no Portal Transparência7, podendo ser consultados, entre outras informações, os seus procedimentos licitatórios, contratos, despesas e quadro de pessoal.

As atividades efetivamente desempenhadas pelos Tribunais de Contas nos últimos tempos concentraram-se, especialmente, na verificação da conformidade das práticas da administração aos ditames da legislação. A discussão atual, no entanto, diz respeito ao fato de que essas instituições devem, cada vez mais, se aparelhar para avaliar não apenas a legalidade, mas, sobretudo, a qualidade do gasto público, tendo sempre como foco o atendimento às necessidades do cidadão, que deve ser o beneficiário único e exclusivo das ações do Poder Público.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, com a redação da Emenda Constitucional n° 19/98, elevou a eficiência a status de princípio constitucional, que consiste em buscar objetivamente, o melhor resultado com o menor dispêndio, tornando os serviços, além de adequados, mais baratos e, portanto, mais acessíveis aos usuários, coibindo o desperdício do dinheiro público.

Destaque-se que diversos Tribunais de Contas, capitaneados pelo Tribunal de Contas da União, desempenham, há algum tempo, atividades que demonstram o avanço dos campos da legalidade para a avaliação dos resultados de programas/ações implementados pela administração pública, sob o enfoque do princípio da eficiência.

Em Mato Grosso, a partir de 2008, o Tribunal de Contas do Estado somou, à sua prática de auditoria de regularidade, a avaliação dos resultados de políticas públicas estaduais e municipais, nas áreas de educação e saúde.

A metodologia consiste na avaliação de indicadores8 previamente selecionados, resultando num relatório diagnóstico do desempenho do Estado e Municípios nas áreas de saúde e de educação. Assim, a partir dos dados públicos e oficiais mais recentes, o Tribunal de Contas demonstra os resultados dos serviços públicos prestados nestas áreas para a população mato-grossense.

Na política de educação, os indicadores selecionados demonstram as consequências da ação do Poder Público em relação à oferta, permanência e aprendizado dos alunos dos ensinos fundamental e médio nas redes estadual e municipal.

Os índices das políticas públicas são resultados das somas dos valores atribuídos aos indicadores no painel de resultados. A análise desses índices, aplicados à realidade do Estado de Mato Grosso, revelou, de forma flagrante, situações críticas que precisam ser enfrentadas pelo Poder público e pela sociedade mato-grossense. Destaca-se, por exemplo, que os alunos estão progredindo nas séries sem que tenham adquirido conhecimento/habilidades necessários para tal.

Importa ressaltar que não cabe aos Tribunais de Contas a escolha de políticas públicas. Essa tarefa pertence àqueles que têm mandato popular, com a participação da sociedade por meio dos instrumentos de controle social. Escolhidas as políticas públicas, é legítimo aos Tribunais de Contas o controle e a fiscalização, incluindo o acompanhamento e a divulgação dos resultados aos mais diversos interessados, como subsídio ao exercício do controle social.

Destaca-se, neste contexto, que a sociedade será cada vez mais atuante se estiver devidamente estimulada e orientada, podendo os Tribunais de Contas assumir parte dessa responsabilidade.

Em Mato Grosso, o Tribunal de Contas, compreendendo seu importante papel de ser instrumento da cidadania, implantou uma série de programas e projetos destinados a estimular e orientar o cidadão para o exercício do controle social, conforme previsto no regime democrático.

Tais programas e projetos visam, sobretudo, fomentar a responsabilização e a consciência cidadã no acompanhamento e na fiscalização da gestão pública, destacando-se o Projeto TCEstudantil, o Programa Consciência Cidadã e as Audiências Públicas.

O primeiro deles, Projeto TCEstudantil, tem por objetivo proporcionar à comunidade estudantil de Mato Grosso a oportunidade de interagir com o Tribunal de Contas, tendo em vista a formação de valores fundamentais para o exercício da cidadania e o estímulo ao controle social.

O Programa Consciência Cidadã, voltado para o cidadão e representantes da sociedade civil organizada, promove o diálogo entre conselheiros e cidadãos, com o objetivo de estimular a sua participação na administração.

As Audiências Públicas destinam-se a estimular a atuação de membros do legislativo e de conselhos constitucionais, bem como gestores públicos de áreas específicas, com vistas ao alcance de melhores resultados na gestão dos recursos públicos e na qualificação das políticas públicas.

Nesses encontros do Tribunal com a sociedade, são apresentadas as funções do Tribunal de Contas, bem como todas as ferramentas e informações disponibilizadas para o exercício do controle social, além dos canais disponíveis ao cidadão para que ele possa estabelecer um contato direto com a Ouvidoria Geral.

Por outro lado, a sociedade devidamente estimulada, orientada e munida das informações e ferramentas viabilizadoras do controle social, passa a ser importante parceira do Tribunal de Contas no exercício do controle externo.

A existência de canais de comunicação que possibilitem ao cidadão, num sistema de “mão dupla”, comunicar suas “desconfianças” em relação à utilização dos recursos públicos e, de forma correspondente, obter respostas que reflitam agilidade, justiça e qualidade na prestação dos serviços de controle externo pelos Tribunais de Contas é fundamental para que, definitivamente, se efetive o controle social.

A Ouvidoria é um dos canais de comunicação que pode ser instituído no âmbito dos Tribunais de Contas, destinado a servir ao cidadão, representando valioso instrumento de controle social e transparência, além de ser um dos mais importantes conectores entre a ação dos Tribunais de Contas e a sociedade.

É por esse canal que o cidadão poderá apresentar suas queixas, críticas e denúncias sobre a existência de possíveis irregularidades na gestão governamental dos entes administrativos. Para tanto, poderá utilizar os mais diversos meios, a exemplo de ligação telefônica gratuita, correio eletrônico, fax, correspondências ou apresentar-se pessoalmente.

A situação do processo originado da denúncia apresentada é divulgada via internet, desde a sua tramitação até a decisão definitiva, fazendo com que o cidadão se sinta ouvido, respeitado e informado.

Hoje, o que a sociedade deseja é a atitude prática, a resposta concreta às suas indagações, o que garantirá a necessária confiança que se espera que o cidadão deposite nos Tribunais de Contas. Nesse contexto, a Ouvidoria dos Tribunais, sem sombra de dúvida, é uma peça chave.

Apresentadas essas alternativas, cabe ressaltar que a adoção conjunta destas práticas elevará os Tribunais de Contas à condição defendida neste estudo, a de ser instrumento de cidadania e instituição reconhecidamente necessária à sociedade. O resultado, certamente, será a construção de uma sociedade participativa e de um governo mais responsável e vinculado aos interesses sociais.

Notas:

1 O Promoex foi estruturado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), em conjunto com os Tribunais de Contas dos Estados, dos Municípios Brasileiros e do Distrito Federal, com recursos oriundos de financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e dos próprios TC.

2 Endereço eletrônico: <http://www.controlepublico.org.br>.

3 Endereço eletrônico: <http://www.contaspublicas.gov.br>.

4 Endereço eletrônico: <http://www.tce.mt.gov.br – link: Portal do Cidadão>.

5 Sistema de controle externo informatizado desenvolvido pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, baseado em tecnologia de geoprocessamento e de tratamento de imagens digitais, agregando o que há de mais moderno em termos de tecnologia de informação aos ousados conceitos de auditoria gerencial e de resultados, para fins de controle e acompanhamento das obras públicas do Estado e Municípios de Mato Grosso, bem como para o fornecimento de informações à sociedade, para o pleno exercício da cidadania.

6 Rede institucional que dissemina as notícias, de forma segura, por meio de circulação eletrônica de dados, com vistas ao acompanhamento e à intervenção da sociedade nas ações públicas, especialmente às relativas ao controle externo. Em 2009, são aproximadamente 60.000 cidadãos cadastrados que recebem informações semanais sobre o resultado da gestão dos recursos públicos de sua cidade e do seu Estado.

7 Endereço eletrônico: <http://www.tce.mt.gov.br – link: Portal Transparência>.

8 Indicadores são parâmetros que medem a diferença entre a situação desejada e a situação atual.

Referências:

DALLARI, Dalmo. Entrevista a Chico de Oliveira. Disponível em: <http://www.cefetsp.br/edu/eso/cidadania/entrevchicooliveira.html>. Acesso em 1º set. 2009. (Entrevista realizada em dezembro de 1999.)

FIGUEIREDO, Carlos Maurício. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001.