As emendas parlamentares e o controle externo

A emenda parlamentar é um instrumento que o Poder Legislativo pode utilizar na fase de apreciação legislativa para influir no processo de elaboração do orçamento anual. Tais emendas podem acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo. Ou seja, por meio das emendas parlamentares os deputados e senadores podem opinar ou influir na alocação de recursos públicos em função de compromissos políticos que assumiram durante seu mandato, tanto junto aos estados e municípios quanto a instituições.

De acordo com a Constituição da República, as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% da Receita Corrente Líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.

As emendas são de execução orçamentária e financeira obrigatória e, em respeito às regras de planejamento e responsabilidade fiscal, devem ser compatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

No caso das emendas destinadas as ações e serviços de saúde, o seu valor será computado para fins de cumprimento do percentual mínimo estabelecido constitucionalmente para essa área, sendo vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

Alguns Estados, a exemplo de Rondônia e Roraima, tentaram reduzir esse percentual, porém o Supremo Tribunal Federal suspendeu a aplicação desses dispositivos por compreender que a norma local afrontou a Constituição Federal ao fixar limite em patamar diferente do estabelecido no art.166.

No caso de Mato Grosso, o Ministro Dias Toffoli deferiu liminar nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 7493, na última sexta-feira (15/12), autorizando a Assembleia Legislativa a adequar o Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2024 ao percentual de 2% estabelecido no §15 do art.164, conforme redação dada pela Emenda Constitucional 111/2023. A decisão ainda será objeto de apreciação Plenária, porém, vai ao encontro da jurisprudência que vem se consolidando naquela Corte.

Outro ponto que merece reflexão é a obrigatoriedade de observância dessa norma pelo Legislativo Municipal, uma vez que o STF, ao julgar as ADIs, reconheceu que a matéria versa sobre normas gerais de direito financeiro, de competência exclusiva da União (art. 24, I, e §1º, da CF/88).

Nos últimos anos foi possível perceber um salto no montante de recursos dedicado as emendas parlamentares. Para 2024, a proposta de Lei Orçamentária Anual da União prevê quase 40 bilhões de reais destinados a indicação dos parlamentares federais, o que demonstra a importância político administrativa de tais recursos.

Em Mato Grosso, a estimativa é que 700 milhões sejam reservados para as emendas dos 24 deputados em 2024, representando 28 milhões por membro do parlamento. Há uma tendência de crescimento das receitas mato-grossenses e, por consequência, da RCL que impacta diretamente no montante que será destinado as emendas e, em especial, as ações e serviços de saúde.

Nesse contexto, a fiscalização de tais recursos demonstra-se como um desafio aos órgãos de controle. O Tribunal de Contas da União vem trabalhando em uma instrução normativa com o fim de estabelecer os parâmetros para fiscalização das emendas no âmbito federal, porém, tal iniciativa é ainda é tímida.

Em se tratando de transferências voluntárias de recursos, a aplicação de tais valores deve ser fiscalizada pelos órgãos locais. E, neste ponto, o papel do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso se mostra essencial, ele deve ir além da fiscalização contábil, financeira e avançar sobre a concreta execução dessas ações.

Certamente os tribunais de contas locais terão de se adaptar, criando mecanismos e até mesmo forças-tarefa para averiguar a legalidade dos recursos direcionados via emendas parlamentares.

Isso porque, ainda que as emendas se revistem de elevada importância político-administrativa, tais gastos não se sobrepõe as regras de direito público financeiro, exigindo a observância aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Noutras palavras, as emendas parlamentares devem ser fiscalizadas como quaisquer outros gastos públicos e devem, em seu processo de indicação e utilização, observar todos os preceitos relacionados ao direito público.

Parafraseando Margareth Thatcher, “Não existe dinheiro público. Todo dinheiro arrecadado pelo governo é tirado do orçamento doméstico, da mesa das famílias.”, logo, independentemente da forma de indicação ou gasto, é imprescindível que os parlamentares e os órgãos de controle observem os melhores parâmetros de governança para indicação das emendas parlamentares, sob pena de desvirtuar os objetivos de tal prática e desobedecer aos princípios da despesa pública.

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Guilherme Antonio Maluf

Guilherme Antonio Maluf é graduado em Medicina pela Universidade de Santo Amaro (1986). Fez residência médica em Cirurgia-geral pela Universidade de São Paulo (USP) (1988-1990). É especialista em Cirurgia-geral e Endoscopia Digestiva pela USP (1991). Pós-graduado em Gerente de Cidades pela FAAP-SP (2013). Mestre em Administração Pública pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa - IDP. Doutorando em Direito pela Faculdade Autônoma de Direito de São Paulo - FADISP. Foi vereador por Cuiabá (2005-2006). Deputado Estadual por quatro mandatos (2007-2010/ 2011-2014/ 2015-2018/ 2019-2022). Secretário de Saúde de Cuiabá (2007-2008). Presidente da Assembleia Legislativa (2015-2017). Primeiro Secretário da Assembleia Legislativa (2017-2019). Governador Interino de Mato Grosso (abril 2016 - cinco dias). Tomou posse como Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso - TCE-MT em 1/3/2019. Atualmente, exerce o cargo de vice-presidente do TCE-MT e de presidente da Comissão Permanente de Saúde, Previdência e Assistência Social do TCE-MT.